Waarom we niet te veel mogen verwachten van de Omgevingswet voor gebiedsontwikkeling

Naar verwachting treedt de Omgevingswet (Ow) op 1 juli 2022 in werking. Deze wet bundelt 26 sectorale wetten die elk een aspect van de kaders voor nieuwbouw reguleren en maakt hiermee een betere integrale afweging mogelijk in gebiedsontwikkeling. Het gaat zowel in de oude wetten als in de nieuwe Omgevingswet om de vraag wat men mag bouwen en hoe dan het algemeen belang gewaarborgd gaat worden.

Het doel van de wetgever is om het op transparante en democratische wijze, en op tijd, realiseren van maatschappelijk duurzame en klimaatbestendige nieuwbouw. Het gaat kortom om het bouwen van voldoende (en betaalbare) woon-, werk- en recreatieruimte met voldoende openbare infrastructuur en maatschappelijke voorzieningen die bijdragen aan de klimaatadaptatie, energietransitie en circulaire economie.

Om dit doel te bereiken moeten verschillende economische belangen van grondeigenaren, ontwikkelaars en gemeenten op een lijn worden gebracht. Gechargeerd zijn grondeigenaren uit op de hoogst mogelijke grondprijs, ontwikkelaars op beperkte risico’s en, als het kan, extra winst, en gemeenten worstelen met het bekende ‘twee-petten’ dilemma: als publieke organen (marktmeester) streven ze genoemd doel na, als private actoren die grond kopen, ontwikkelen en weer in de markt zetten (marktspeler die actief grondbeleid voert) hebben ze eigenlijk een vergelijkbare focus op risicobeperking en winstoogmerk als grondeigenaren en ontwikkelaars.

Om dit belangenconflict tussen grondeigenaren, ontwikkelaars en gemeenten (ook tussen gemeentelijke afdelingen) te beslechten in het voordeel van het algemeen belang hebben overheden zogenoemde ‘grondbeleidsinstrumenten’ tot hun beschikking. Deze instrumenten moeten ervoor zorgen dat marktwerking niet in de weg staat van het algemeen belang. Ze moeten voorkomen dat de economische waardestijging weglekt naar private partijen (de banken en beleggers in de vorm van financiële kosten, grondeigenaren in de vorm van speculatieve grondprijzen, en ontwikkelaars in de vorm van meer dan redelijke winstmarges) of naar inefficiënt en duur actief grondbeleid van gemeenten, terwijl de maatschappij met de kosten blijft zitten. Dit lukt op dit moment in Nederland niet goed.

Actief grondbeleid niet zaligmakend

Het huidige wettelijke stelsel creëert verkeerde prikkels. Grondeigenaren hebben de garantie dat de economische waardestijging die nieuwbouw op hun grond met zich meebrengt naar hen toegaat in de vorm van hogere grondprijzen als zij hun grond verkopen. Grondeigenaren zelf weigeren vaak maatschappelijke duurzame en klimaatbestendige nieuwbouw te realiseren omdat ze de kosten ervan niet willen dragen.

‘Maatschappelijk duurzaam’ en ‘klimaatbestendig’ kosten eenmaal geld, zo leveren sociale huurwoningen veel minder op dan vrije marktwoningen. Ook weigeren grondeigenaren vaak hun grond voor een zodanige prijs te verkopen waarmee een businesscase voor zo’n bouwprogramma rond te rekenen is. Het is bijvoorbeeld niet ongebruikelijk dat de vraagprijs 2 tot 20 keer hoger ligt dan de marktwaarde van de grond in het huidige gebruik. Dit verschil is meestal kleiner in stedelijke herstructurering dan in stadsuitbreiding.

Overheden hebben de mogelijkheid om de grond te kopen, deze te voorzien van openbare infrastructuur en voorzieningen, en de resulterende bouwrijpe kavels te verkopen aan ontwikkelaars en woningcorporaties (actief grondbeleid), maar dit brengt de nodige financiële risico’s met zich mee. Niet alleen omdat de grond aangekocht moet worden, maar ook omdat gebiedsontwikkelingen een lange adem vragen en het op voorhand niet te zeggen is of de baten opwegen tegen de lasten.

Vaak lukt grondverwerving alleen tegen prijzen waarmee zo’n businesscase eigenlijk niet rond te rekenen is. In ultieme instantie kunnen gemeenten de grond verwerven middels de Wet voorkeursrecht gemeenten of de Onteigeningswet. Maar omdat deze wetten gebaseerd zijn op het principe dat eigenaren recht hebben op de economische waardestijging, vormen ze geen uitweg omdat de inzet van deze wetten net zo goed tot hoge grondprijzen leiden en daarmee dus tot financiële risico’s voor gemeenten.

Wachten totdat ontwikkelaars of gemeenten de hoge vraagprijs betalen, of in ultieme instantie, na lange procedures, totdat gemeenten overgaan tot gedwongen verwerving, kan voor de grondeigenaar dus lonen. Het gevolg van gemeentelijk actief grondbeleid is dat gemeenten vaak vergelijkbaar gedrag vertonen als grondeigenaren: de hoogst mogelijke verkoopprijs van bouwgrond vragen aan ontwikkelaars om alle voorinvesteringen terug te verdienen.

Faciliterend grondbeleid ook niet zaligmakend

Dit probleem van oplopende grondprijzen die een sluitende businesscase voor maatschappelijk duurzaam en klimaatbestendige bouwplannen in de weg staan, is net zo nijpend voor projectontwikkelaars, die een evenwicht moeten zien te vinden tussen grondverwervingskosten, het realiseren van maatschappelijk duurzame en klimaatbestendige nieuwbouw en winst maken.

Voor ontwikkelaars wordt gebiedsontwikkeling daarmee een risicovolle, langetermijninvestering met een hoog risicoprofiel die een hoger winstperspectief vraagt om het initiatief de moeite waard te maken. Slechts een beperkt aantal partijen is financieel in staat om deze risico’s te dragen, met als gevolg een grote kans op marktconcentratie en daaruit voortkomende marktmacht voor gemeenten die een actieve rol spelen en voor een klein aantal ontwikkelaars.

Vanuit dit perspectief is wellicht te verklaren waarom de recente sterke prijsstijging van woningen toch samengaat met een toename van rijkssubsidies om de woningbouwproductie te stimuleren (de zogenoemde ‘woningbouwimpuls’). Met de hoge grondverwervingskosten en daaruit voortvloeiende financiële kosten blijft er blijkbaar niet veel meer over van de enorme prijsstijgingen in de woningmarkt. Dit noemen we in jargon ‘het gevecht om het residu’, waarbij alle partijen in de productieketen een steeds groter deel van de waardestijging naar zich toe weten te trekken. Het algemeen belang is vaak niet in staat om als winnaar uit deze strijd te komen.

Als alternatief voor het actief grondbeleid hebben gemeenten de mogelijkheid om faciliterend grondbeleid te voeren en daarbij eisen te stellen aan projectontwikkelaars. Dat gaat via het instrument ‘kostenverhaal’, waarmee gemeenten van ontwikkelaars eisen bij te dragen aan de duurzame en klimaatbestendige bouw van betaalbare woningen, openbare infrastructuur en maatschappelijke voorzieningen. Soms ‘in natura’ (de ontwikkelaar realiseert zelf), soms in geld (de ontwikkelaar betaalt aan de gemeente daarvoor).

Dit kostenverhaal komt onregelmatig, moeizaam, en vaak onvoldoende tot stand. Vooral op regionaal (bovengemeentelijk) niveau, daar waar juist veel investeringen nodig zijn. Dat komt ten eerste omdat ontwikkelaars, en trouwens ook gemeenten die actief grondbeleid voeren, vanwege de hoge kosten, vaak onvoldoende financiële ruimte hebben om bij te dragen aan deze maatschappelijke doelen. Ten tweede omdat het wettelijke kader van kostenverhaal onduidelijk, complex en bewerkelijk is, vergeleken met andere landen, en gemeenten vaak onvoldoende kennis in huis hebben. In essentie ligt het probleem bij het complexe publiekrechtelijke kostenverhaal, die gemeenten met te veel huiswerk en risico’s opzadelt, waardoor partijen massaal het privaatrechtelijke, onderhandelingsspoor volgen, met de nadelen die ik hierna uiteen zal zetten.

Deze onduidelijkheid en complexiteit leiden ertoe dat in een vroeg stadium van planprocessen overheden geen duidelijkheid geven aan de markt over het kostenverhaal. Deze onzekerheid over de vraag of gemeenten hoge of lage eisen gaan stellen, of helemaal geen, wordt door ontwikkelaars als een extra risicofactor gezien. En door grondeigenaren benut om een hogere prijs te vragen voor hun grond omdat ze ervan uitgaan dat de overheid, zoals eigenlijk altijd gebruikelijk was en nog steeds is in Nederland, uiteindelijk (een groot deel van) de kosten zal dragen. Maar het gaat niet altijd fout: steeds meer gemeenten geven marktpartijen in een vroeg stadium duidelijkheid over het kostenverhaal.

Vicieuze cirkel van onzekerheid

Een direct gevolg van deze combinatie van verkeerde prikkels plus gebrekkige inzet van instrumenten, is dat in Nederland gemeenten en ontwikkelaars eerst de bouwmogelijkheden en daaraan verbonden voorwaarden (waaronder kostenverhaal) uitonderhandelen alvorens bouwplannen juridisch-planologisch mogelijk te maken. Kortom, men wacht af tot de ondertekening van de anterieure overeenkomst om de bestemming te wijzigen. Dit leidt tot:

• Onzekerheid: marktpartijen en gemeenten zitten in een vicieuze cirkel (kip-ei-situatie). Gemeenten willen eerst zekerheid hebben over de afstemming met ontwikkelaars, alvorens de bestemming te wijzigen, terwijl ontwikkelaars juist worstellen met de (financiële) risico’s die voortvloeien uit de onzekerheid over de bestemming en kostenverhaal enerzijds en uit de vraagprijs van grondeigenaren anderzijds. Kortom: ontwikkelaars hebben zekerheid nodig die gemeenten niet willen of kunnen geven omdat ze anders met (financiële) risico’s blijven zitten en vaak ook omdat ze niet voldoende kennis in huis hebben om in vroege stadia het kostenverhaal te berekenen.
• Onvoldoende, niet-authentieke participatie: gedurende het grootste deel van de planvorming tasten burgers en andere belanghebbenden in het duister, totdat gemeenten en ontwikkelaars afspraken maken en de (definitieve) plannen bekend worden. Contracten zijn doorgaans reeds getekend waardoor er niet veel ruimte meer is voor aanpassingen. Tenminste niet zonder verregaande consequenties voor de financiering en het tempo van de ontwikkeling. Deze handelswijze accepteert de maatschappij steeds minder.

Gaat de Omgevingswet deze situatie oplossen?

De uitdaging is – zeker in een periode waarin grote behoefte bestaat aan betaalbare woningen - groot. De Omgevingswet bevat straks een aangepaste versie van de huidige Wet voorkeursrecht gemeenten en Onteigeningswet, alsook van de regeling kostenverhaal. Toch wordt met de Omgevingswet zoals deze nu klaarligt om ingevoerd te worden de kans gemist om de huidige problemen structureel aan te pakken.

De grondmarkten en eigendomsrechten die de oorzaak zijn van genoemde verkeerde prikkels in grondprijsvorming blijven zoals ze nu zijn. Om hier iets aan te veranderen had deze wet de grondwaardebepaling in het voorkeursrecht en de onteigening moeten aanpassen zodat het voor grondeigenaren niet meer loont om hogere grondprijzen af te wachten. Ook had deze wet een volwaardige herverkavelingsregeling moeten introduceren, in de richting zoals geadviseerd door de Commissie Stedelijke Herverkaveling in 2014. Andere voorstellen zijn gedaan in het voortraject van de Omgevingswet die gingen in de richting van een grondbelasting om grondspeculatie tegen te werken en de economische waardestijging dankzij bestemmingswijziging af te romen. Al deze voorstellen stuitten echter steeds op juridische en politieke bezwaren vanwege de beperking van het eigendomsrecht.

De Omgevingswet brengt dus geen systeemverandering met zich mee, maar bevat verder wel twee lichtpunten die de potentie hebben om bovengenoemde problemen enigszins te verhelpen: ten eerste wordt het wellicht mogelijk om een groter deel van de economische waardestijging die ontstaat dankzij herbestemming in te zetten voor de financiering van openbare infrastructuur en voorzieningen. Ten tweede ontstaat de mogelijkheid om onder voorwaarden bijdragen aan een ruimer palet aan kosten dan voorheen te mogen eisen van ontwikkelaars (publiekrechtelijke afdwingbare ‘financiële bijdrage voor ontwikkelingen van een gebied’). Deze laatste regeling is via amendement in de Tweede Kamer geïntroduceerd en levert de nodige discussie op tussen de belangenorganisaties van gemeenten en ontwikkelaars.

Ik ben gematigd sceptisch over deze twee ‘lichtpunten’ omdat in beide gevallen:

1. Ze nog moeten worden uitgewerkt, en
2. Het huidige principe in het kostenverhaal overeind blijft: bijdragen eisen van ontwikkelaars vergt straks nog steeds aanzienlijke ambtelijke en bestuurlijke inzet, en gemeenten zullen naar verwachting het liefste met de huidige werkwijze van onderhandelen doorgaan. Met als resultaat de kip-ei-situatie met onduidelijke wettelijke grenzen waarin partijen op elkaar wachten en de gebrekkige participatie die ik eerder schetste.

Kortom, zonder systeemverandering leidt de Omgevingswet tot gebiedsontwikkeling die net zo langdurig en duur is als in de huidige situatie. En aldus maatschappelijk duurzame en klimaatbestendige nieuwbouw in de weg staat. Maar de tijd zal het zeggen, ik laat mij graag overtuigen als de praktijk anders blijkt te zijn. Het is daarom van belang in de komende jaren onderzoek te doen naar de effecten van de Omgevingswet.