Wethouders van nu hebben het beter

Procesrisico's bestemmingsplan in tien jaar behoorlijk verminderd

De wethouder die tien jaar geleden een mooi bestemmingsplan door de Gemeenteraad had geloodst wist dat hij nog lang niet klaar was. In de jaren daarvoor was het plan wel in goed overleg met alle betrokkenen ontwikkeld, en de meesten van hen waren dan ook wel tevreden over het resultaat, maar een aantal mensen bleef gewoon tégen, en die hadden tijdens de inspraak in de Gemeente-raadscommissie al aangekondigd dat ze hoe dan ook in beroep zouden gaan.
In die tijd kon iederéén in beroep gaan tegen (de goedkeuring van) een bestemmingsplan en daarbij alle denkbare gronden aanvoeren. Als ze gelijk kregen was dat een ramp: het bestemmingsplan werd vernietigd en alles moest over. Dat gebeurde regelmatig.
De wethouder en zijn ambtenaren hadden daarom veel aandacht besteed aan het dossier. Alle aspecten waren terdege onderzocht. Onderzoeken van een paar jaar eerder waren voor de zekerheid overgedaan: appellanten zouden anders kunnen aanvoeren dat het niet meer klopte. De wethouder en zijn ambtenaren wilden geen enkel procesrisico lopen.
Gevolg was wel dat de voorbereiding door al die onderzoeken (zeer) veel tijd en geld had gekost. Ook de beroepsprocedure zou nog jaren gaan duren: eerst naar de Rechtbank, dan naar de Raad van State.

De wethouders en ambtenaren van 2013 hebben het veel gemakkelijker, al lijken ze zich nog niet allemaal te realiseren hoeveel er in de afgelopen jaren is veranderd - niet alleen voor bestemmingsplannen, maar ook voor projectbesluiten en reguliere vergunningen:

• In 2005 werd de zogenaamde actio popularis uit de WRO geschrapt. Voortaan konden alleen belanghebbenden beroep aantekenen tegen (de goedkeuring van) het bestemmingsplan of een ander ruimtelijk besluit, daarvoor was dat "eenieder". Omdat organisaties belanghebbend kunnen zijn, richtten bezwaarmakers daarna vaak stichtingen op met als doelstelling natuurbehoud, monumentenbescherming e.d., maar de meeste van die gelegenheidsstichtingen werden in de jaren daarna door de Raad van State niet-ontvankelijk verklaard. De kring van degenen die beroep mogen aantekenen is aldus vergeleken met tien jaar geleden sterk ingeperkt.

• Op 1 februari 2006 werd een regeling geïntroduceerd die voorzag in de coördinatie van besluitvorming over projecten van gemeentelijk belang. Die coördinatieregeling kon om praktische redenen aanvankelijk niet gecombineerd worden met een procedure tot vaststelling of wijziging van een bestemmingsplan. In een dergelijk geval was namelijk aanvankelijk nog de goedkeuring van Gs nodig. Bij de invoering van de huidige Wro op 1 juli 2008 is die goedkeuring vervallen, zodat ook bestemmingsplannen e.d. kunnen worden gecoördineerd.
  De coördinatieregeling levert flinke tijdwinst op. Het kan zeer aantrekkelijk zijn de besluitvorming omtrent ruimtelijke besluiten te coördineren met één of meer aanvragen voor een omgevingsvergunning voor bouwen.

• Op 1 januari 2010 is de bestuurlijke lus in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) opgenomen (in art. 8:51a-c en 8:80a-b Awb). Dat betekent dat nu tijdens de beroepsprocedure eerdere fouten mogen worden hersteld, dat de rechter streeft naar finale geschillenbeslechting en dat meer niet alles over moet. De gevolgen van een fout bij de voorbereiding van een besluit zijn dus veel minder dramatisch dan voorheen.

• In het voorjaar van 2010 trad de Crisis- en herstelwet in werking. Die bepaalt voor een zeer groot aantal projecten (bijv. alle woningbouwplannen met (thans) meer dan 11 woningen) onder andere dat de bestuursrechter binnen een half jaar moet beslissen. Dit betekent eveneens een aanzienlijke beperking van de duur van een beroepsprocedure. Daarnaast bevatte de Chw tal van procesrechtelijke bepalingen die hebben geleid tot een slagvaardiger bestuursrecht, waaronder ruimere regels over het passeren van gebreken. Medio 2013 is dit permanent gemaakt - in afwachting van een regeling in de nieuwe Omgevingswet.

• Hetzelfde geldt voor de bepaling dat gemeenten zich in ieder geval mogen baseren op onderzoeken die niet ouder zijn dan twee jaar. Die bepaling gold al voor de projecten onder de Crisis- en herstelwet, maar is sinds medio 2013 als algemene bepaling opgenomen in de Wabo en enkele andere wetten.

• Op 1 januari 2013 werd het relativiteitsbeginsel in de Awb opgenomen (art 8:69a), nadat het in de Crisis- en Herstelwet al eerder beperkt was geïntroduceerd. Sinds die datum kunnen bezwaarmakers zich alleen beroepen op regels die hun eigen belang beschermen. Omwonenden die bang zijn voor hun uitzicht kunnen bijvoorbeeld niet langer aanvoeren dat de nieuw te bouwen woningen te veel geluidsbelasting op de gevel zullen hebben. Dat is namelijk hun belang niet.

Wie dit geheel overziet kan concluderen dat er andere tijden zijn aangebroken, en dat staat nu eens een keer los van de Crisis. Gemeenten hoeven niet meer van zichzelf of van initiatiefnemers te eisen dat voor ieder project ieder procesrisico wordt uitgesloten. Ze hoeven niet meer te laten uitzoeken wat niet duidelijk relevant is of wat ze door de oogharen wel voldoende weten. De kans dat het te nemen besluit succesvol bij de Raad van State wordt bestreden is zeer veel kleiner geworden en de eventuele gevolgen zijn niet langer fataal: fouten mogen door nader onderzoek of betere motivering worden gerepareerd.
Sommige gemeenten hebben dit onderkend en hebben hun procedures en procedurele eisen drastisch vereenvoudigd. Andere gemeenten zijn nog niet zo ver. Ze blijven prioriteit geven aan het zoveel mogelijk vermijden van ieder procesrisico. Dat kost nodeloos veel tijd en geld.

Duco Stadig
in 2003 wethouder van Amsterdam