Duurzame energie in de regio, een passend ontwerp begint bij de goede vraagstelling

Een van de leidende veronderstellingen achter de Regionale Energiestrategieën is dat de energietransitie het beste vorm kan krijgen in de regio. Juist in het regionale proces van planvorming kunnen oplossingen gevonden worden die het beste passen in de lokale leefomgeving en het landschap. Maar komt die veronderstelling ook uit? Dertig RES-regio’s zijn nu al enkele jaren bezig om een eigen invulling te geven aan wat zij zien als ruimtelijke kwaliteit bij realiseren van duurzame energieopwekking in hun regio. Het Planbureau voor de Leefomgeving en Royal HaskoningDHV legden in een analyse de 30 RES-documenten in hun eerste versie (1.0, uit 2021) naast elkaar.

Ruimtelijke logica in de RES

De documenten verschillen in de manier waarop wordt bepaald wat nu eigenlijk de opgave voor het gebied is, en welke plekken geschikt zijn voor windturbines en zonnepanelen. Daarbij volgen de documenten grofweg drie verschillende logica’s. Elke logica vertrekt vanuit een bepaald soort ruimte als invalshoek: de gedachte ruimte (de formele voorstellingen van de ruimte in beleid en planvorming), de fysieke ruimte: de concrete fysieke kenmerken van een gebied ter plekke en in de derde plaats de geleefde ruimte (de leefwereld van concrete en diverse gebruikers).

Het onderscheid tussen de drie soorten ruimtes is afkomstig van het Drieruimtenmodel, een nieuw conceptueel kader dat door het PBL is ontwikkeld (zie kader en afbeelding onderaan dit artikel). Dit conceptueel kader is bedoeld als instrument bij het gesprek over ruimtelijke samenhang. Het helpt om bij complexe ruimtelijke ingrepen de logica die andere stakeholders hanteren beter te kunnen plaatsen en om een volledig en richtinggevend ruimtelijk verhaal te ontwikkelen. Bewustzijn van de logica’s waarmee ruimtelijke kwaliteit invulling wordt gegeven, kan de samenwerking verbeteren binnen overheden en tussen overheden, ontwikkelaars en bewoners. Het Drieruimtenmodel is toepasbaar op alle ruimtelijke dossiers en op verschillende schalen.
Toegepast op de RES 1.0 kwamen de volgende invalshoeken naar voren hoe je met kwaliteit de opgave van duurzame energieopwekking in een specifieke regio kan realiseren.

Gedachte ruimte: binnen de kaders goede landingsplekken vinden

De eerste logica vertrekt vanuit de “gedachte ruimte”. Dit gaat uit van wat er al op papier staat als kader. Een belangrijk kader wordt gegeven door de doelstelling, om in 2030 in totaal 35 TWh duurzame elektriciteitsopwekking te realiseren. Daarnaast komen kaders voort uit bestaand beleid (zoals gemeentelijke energieambities), regelgeving (zoals het rekening houden met Natura2000-gebieden), administratieve grenzen (zoals gemeentegrenzen) en bestaande technieken (de vorm en opwekcapaciteit van zonnepanelen en windmolens).

De opgave wordt in deze logica gezien als last die eerlijk verdeeld moet worden, met een zo efficiënt mogelijk gebruik van beschikbare ruimte. Op basis van technische studies wordt een “bod” geformuleerd (in termen van het aantal TWh duurzame opwek). Dit vormt de opgave waarvoor vervolgens een “landingsplek” moet worden gezocht. De opgave wordt vertaald naar aantallen windmolens en zonneparken, die op een kaart gezet moeten worden. Dit is bijvoorbeeld een kaart met de beperkingen en contouren op basis van regelgeving zoals weidevogelgebied en radarbeperkingen. Ruimtelijke keuzes worden hierbij ingegeven door het benutten van “restruimten” zoals lege plekken langs Rijkswegen of op bedrijventerreinen. Daarnaast speelt ook de eerlijke verdeling van de opgave tussen gemeenten een rol. Landschappelijke studies worden wel gemaakt, maar liggen niet aan de basis van locatiekeuzes.

Fysieke ruimte: het landschap als drager

De tweede logica is die van de “fysieke ruimte”. Het landschap is dan leidend. De opgave wordt daarbij gezien als een afgeleide. De kenmerken en eigenaardigheden van het gebied, de sterktes en zwaktes, bepalen wat en hoe groot de opgave voor het gebied is. Er worden gebieden gekozen op basis van bijvoorbeeld het bodem-water systeem, de netwerklaag (met het elektriciteitsnetwerk als “nieuwe laag”), de occupatielaag, het historisch landschappelijk “verhaal”, of een combinatie hiervan. Vanuit deze benadering gaat het niet om het vinden van een landingsplek of het “wegwerken” van windmolens of zonneparken, maar om de vraag of en hoe deze het landschap kunnen versterken en vormgeven. Niet gemeentegrenzen, maar bodemtypen of landschapsgrenzen bepalen de gebiedsafbakening, bijvoorbeeld zandgronden in het zuiden met een ander ontwikkelkarakter dan de kleigronden in het noorden van een regio.

In deze benadering kan ook sprake zijn van een transformatie van het gebied, waarbij expliciet een knip wordt gemaakt met het verleden vanuit de vraag “wat willen we met dit gebied”? De keuzes worden gemaakt vanuit een langere tijdshorizon omdat het uitgaat van de ontwikkeling van een landschap in tientallen en honderden jaren. Het resultaat is een nieuw hoofdstuk in het gebiedsverhaal, met bijvoorbeeld energiehubs en windmolens als toegangspoorten tot een stad (zie hieronder het voorbeeld van Hart van Brabant).

De (kwantitatieve) opgave is niet leidend, maar volgt de transformatie van een gebied. Met deze invalshoek worden niet per se meeste MW behaald, maar de aanpak geeft net als een kwantitatieve doelstelling een duidelijk verhaal op basis waarvan de ingrepen gedaan worden. We zien in de praktijk dat dit verhaal vaak wordt gemaakt door experts, het zijn bijvoorbeeld landschapsarchitecten die de waarde van een landschap bepalen.

Geleefde ruimte: relatie tussen mens en omgeving

De derde logica is die van de “geleefde ruimte”. Hierbij wordt de logica bepaald door de relatie van de mens met de omgeving: de manier van leven van de mensen, en hun gebruik van het landschap. De opgave “dient” de mens en de omgeving of zelfs de gemeenschap. Ruimtelijke keuzes zijn gericht op het versterken van bestaand en toekomstig gebruik en op een andere of nieuwe waardering van de omgeving.
Hier is ruimte voor een diversiteit aan perspectieven. Het gaat dan om het ophalen van beelden en waarden in het begin van een proces en het steeds toetsen en verbeteren van planvorming in vervolgstappen. Dit laatste betekent ook “een andere manier van denken: niet het ruimtelijk inpassen, maar het creëren van een nieuwe geaccepteerde leefomgeving; landschappen die door mensen worden gewaardeerd, economisch haalbaar zijn en ruimte bieden aan andere maatschappelijke waarden,” zo werd het in één RES genoemd.

Participatie is dan niet zozeer gericht op acceptatie van een bepaalde hoeveelheid windmolens of zonnevelden, of op een bepaalde landschappelijke oplossing, maar op het verrijken van oplossingsrichtingen vanuit diversiteit en dialoog. Een “eerlijke verdeling” van de opgave zoals in veel RESsen naar voren kwam, gaat dan niet om de verdeling van het aantal windmolens tussen gemeenten. Het gaat erom hoe alle bewoners meeprofiteren van de windmolens in de regio. Financiële participatie op basis van aandelen, dus met deelname door enkelen, kan juist een gemeenschap verdelen. Vanuit de gemeenschap gedacht is een gebiedsfonds of stichting dan weer logischer, met bijvoorbeeld een aanvullende vergoeding voor bewoners die meer “last” ervaren van windmolens.

Beelden kunnen ook veranderen door het proces. Zo bleek een deelnemer aan een regionaal Burgerberaad, op basis van een presentatie van JongRES windmolens ineens anders te zien. Van een lelijke inbreuk in het landschap naar een symbool van onafhankelijkheid en duurzame toekomst. De kwaliteit zit hem dus minder in het plaatje van het eindbeeld, maar in een relatie tot de omgeving die verandert en zich verdiept.
Wat leren we uit de analyse? We formuleren drie lessen:

Beperkte ontwerpvraag

In de RESsen zagen we vooral het eerste perspectief van de gedachte ruimte veel terug. Dat was goed te herkennen aan de vraagstelling, die vaak neerkwam op “waar zouden we de windmolens en zonnevelden kwijt kunnen?” De ontwerpvraag beperkte zich tot het zoeken naar ruimte voor de opgave. Dat is een heel andere vraagstelling dan je zou stellen als de fysieke ruimte centraal staat, een invalshoek die we ook, maar minder vaak terugzagen: “Wat is het gebiedsverhaal hier? Hoe heeft dit gebied zicht ontwikkeld en hoe zou het verder kunnen ontwikkelen? Hoe zou energieopwekking daarin een rol kunnen spelen?”

Gemeenschap niet centraal, ondanks participatie

De derde logica, die van de geleefde ruimte, zagen we weinig terug in de RESsen, zeker niet als primair perspectief dat de vraagstelling bepaalt. Vanuit deze invalshoek, zou de vraagstelling kunnen zijn: “Wat vormt de kern van de manier van leven van de gemeenschap hier in dit gebied, en hoe zou de opgave dit kunnen versterken?”. Maar vaak werd dit gezien als iets voor gemeenten om later invulling aan te geven. In veel RESsen lijkt de impact op de leefomgeving vooral op projectniveau een belangrijke rol te spelen. Dat betekent: pas als er op regionaal niveau al veel (locatie)keuzes zijn gemaakt, waarbij gemeenschap en leefomgeving dus vaak niet op deze manier meegenomen zijn. In veel RESsen is wel veel geïnvesteerd in participatie in het besluitvormingsproces, ondanks alle beperkingen door de coronapandemie in die tijd. Toch maakte dit veelal niet dat de geleefde ruimte het primair perspectief van het document genoemd kon worden, omdat de vraagstelling waarbinnen de burgers naar hun mening werden gevraagd vaak al was bepaald vanuit de gedachte ruimte: hoe vinden we landingsplekken voor een gegeven opgave aan MW-opwek?

Verschillend vertrekpunt van betrokken partijen

In een RES-proces waren vaak veel en heel verschillende spelers betrokken, met verschillende perspectieven op kwaliteit binnen één proces. Die verschillen komen ook voort uit een verschillende achtergrond en positie. Welk perspectief op kwaliteit het belangrijkst is, wordt in ieder geval ten dele bepaald door aan wie je het vraagt. Rijk, provincie, regio en gemeente kunnen in eenzelfde RES-proces vanuit een ander perspectief werken. Gemeenten lijken vaker te neigen naar het perspectief van geleefde ruimte en ook wel fysieke ruimte. In de regio en provincie lijkt het perspectief van de gedachte ruimte en in mindere mate van de fysieke ruimte dominanter. In de praktijk kon dit verschillend vertrekpunt leiden tot schuring of conflict tussen bijvoorbeeld gemeente en regio of provincie. Op zijn moment is het belangrijk om dit niet alleen te zien als een belangenconflict, maar ook als een verschil in invalshoek op hoe kwaliteit tot stand komt.
Ook de professionele achtergrond van een RES-procesbegeleider speelt een rol. Procesbegeleiders met een achtergrond in het sociale of ruimtelijke domein waren in de minderheid. Vaker was het iemand met een brede duurzaamheidsachtergrond of uit de energie, die de opgave mogelijk eerder vanuit het perspectief van de gedachte ruimte interpreteert. Dit kan een zichzelf versterkend mechanisme worden. Vanuit een bepaalde interpretatie van de opgave is het immers ook weer logisch om bepaalde soort experts in te schakelen.

De logische vervolgvraag is nu: hoe kunnen we deze kennis toepassen? Daarvoor doen we een drietal aanbevelingen:

Begin bij de vraagstelling

Je opvatting van wat het ruimtelijk vraagstuk nu eigenlijk is, bepaalt ook hoe je ruimtelijke kwaliteit invult. Kwaliteit komt niet pas aan de orde aan het eind, bij de ‘vormgeving’ of het ‘design’. Het ontwerp begint al bij de vraagstelling, daar worden al belangrijke wissels gezet voor hoe je met de ruimte omgaat vanuit een bepaalde logica. Neem de vrijheid om het ruimtelijk vraagstuk zo te (her)formuleren, dat het past bij de regio, het gebied of de gemeenschap. In een van de RESsen startte het proces met een open vraag aan bestuurders: ‘wat vind je belangrijk om in de RES op te pakken?’. Daaruit ontstond een ander ruimtelijk vraagstuk.

Maak een ruimtelijk verhaal

De kunst is om je daarbij bewust te zijn dat je met verschillende soorten logica’s te maken hebt, transparant te zijn over de keuze voor een bepaalde invalshoek voor de vraagstelling, en van daaruit het ruimtelijk verhaal op te bouwen. Dat betekent dat een bepaalde vraagstelling wordt gevolgd door analyses die hierop aansluiten, vervolgens een visie op het gebied, en de daaruit volgende ruimtelijke keuzes met navolgbare onderbouwing en tot slot een voorzet voor uitvoering. Zo creëer je een bepaalde logica door het hele ruimtelijke verhaal heen. Hierbij kan één soort ruimte leidend zijn, maar vervolgens is het wel de vraag wat dat voor de andere ruimten betekent, in plaats van ze buiten beschouwing te laten. Daag jezelf en elkaar uit om vanuit elk van deze perspectieven naar de ruimtelijke opgave te kijken. Besluit daarna pas hoe je het proces gaat inrichten, welke analyses je wilt, hoe je participatie en samenwerking inricht en welke expertise je vraagt. Je kunt hiervoor het onderstaande canvas gebruiken.

Gebruik deze logica als onderbouwing voor keuzes in het hele ontwikkelproces

Ons pleidooi is gericht op het ondersteunen van het gesprek niet alleen tussen overheden en burgers, maar juist ook tussen overheden, grondeigenaren en ontwikkelende partijen. In die laatstgenoemde samenwerking is het belangrijk dat ruimtelijke kwaliteit niet neerkomt op ‘een lijstje met wensen en eisen’ ten aanzien van het eindbeeld, maar een samenhangend verhaal, met een navolgbare logica, waar de betrokken partijen op terug kunnen vallen als er tijdens het ontwikkelproces keuzes gemaakt moeten worden. Dat kan weleens een beter houvast geven in een proces dat veranderingen en tegenvallers kent, dan zo’n eindbeeld. Er zijn voorbeelden waarbij ontwikkelaars zelf gingen investeren in extra kwaliteit omdat ze echt geloofden in het gebiedsverhaal. De kwaliteit is, om een vaak gebruikte metafoor te gebruiken, niet de kers op de taart maar het gist in het deeg.

Je zou ook kunnen zeggen dat iedereen die bezig is met een opgave in de ruimte al bezig is met ontwerpen, en meestuurt op het eindresultaat, al is het maar via de vraagstelling. Bewustzijn daarvan kan helpen om in beleidsdiscussies blinde vlekken te vermijden en een gemeenschappelijk begrip te ontwikkelen. Sterker nog: we kunnen op basis van een samenhangend verhaal tot een mooier Nederland komen.