Eerlijke financiering van toekomstbestendige steden

Nederland staat voor de grote uitdaging om de stedelijke omgeving toekomstbestendig te maken. Daarvoor is aanzienlijke publieke én private financiering nodig, maar die is momenteel versnipperd en slecht afgestemd tussen verschillende bestuurslagen, regio’s en beleidsopgaven. In sommige gevallen zijn verantwoordelijkheden en bevoegdheden duidelijk vastgelegd, maar in andere zijn de rollen juist onduidelijk of in verandering. Deze complexe verhoudingen spelen zich af in stedelijke contexten waar publieke en private belangen elkaar ontmoeten in langdurige en kapitaalintensieve projecten.

De antwoorden op deze vragen verschillen per stedelijke context. Een illustratief voorbeeld is de financiering van overstromingsrisico’s in de buitendijkse gebieden van Rotterdam. Deze wijken liggen tussen de rivier en de dijken die de rest van de stad beschermen. Ze tellen momenteel circa 25.000 woningen, waarvan ongeveer 75 procent na 1980 is gebouwd. Tegen 2040 zal dit aantal woningen naar verwachting bijna verdubbelen, met ruim 22.000 nieuwe woningen in herontwikkelingsgebieden als Merwe-Vierhavens (M4H). Tegelijk zijn er ook oudere woonwijken in de stad met overstromingsrisico’s, zoals het buitendijks gelegen Noordereiland. Deze diversiteit is cruciaal voor toekomstbestendige strategieën: grootschalige herontwikkelingen kennen andere actoren, financieringsmechanismen en bestuursvormen dan bestaande woonwijken, waar individuele bewoners een centrale rol spelen.

De rol van verzekeringen

In de huidige situatie zijn overstromingsrisico’s in buitendijkse gebieden doorgaans uitgesloten van dekking op particuliere opstal- en inboedelverzekeringen. Voor binnendijkse gebieden dekken Nederlandse verzekeraars wel schade door kleine rivieren of hevige regenval, maar niet door overstromingen van grote rivieren, meren of de zee. De nationale overheid draagt de hoofdverantwoordelijkheid voor deze grote risico’s en financiert de primaire waterveiligheidsinfrastructuur, zoals de Maeslantkering. Zij is ook wettelijk bevoegd om burgers en bedrijven te compenseren bij een grote ramp.

De afgelopen jaren is er discussie ontstaan over de mogelijke rol van verzekeraars in het financieren van overstromingsrisico’s. Analyses van grote rampscenario’s, zoals een dijkdoorbraak in de Randstad, laten zien dat de schade kan oplopen tot tientallen miljarden euro’s. Voor de overheid benadrukt dit scenario het belang van blijvende investeringen in bescherming. Voor verzekeraars roept het vragen op over aanvullende financiering (zoals staatsherverzekering) en over de institutionele capaciteit voor schadeafhandeling.

Risico’s dekken

Recent is het debat verbreed naar de vraag of particuliere verzekeraars ook bescherming kunnen bieden in buitendijkse gebieden, zoals in Rotterdam. Het Verbond van Verzekeraars heeft, samen met het Red&Blue-consortium en andere partijen, dit onderwerp actief op de agenda gezet. Een belangrijk uitgangspunt daarbij is het beter begrijpen van de risico’s in deze gebieden. Onderzoek laat zien dat de blootstelling sterk varieert en dat termen als ‘zonder dijken’ beter vervangen kunnen worden door ‘onbeschermd’. Veel van deze wijken profiteren van bestaande beschermingswerken en liggen relatief hoog, waardoor het feitelijke risico beperkt is. Het rapport adviseert verzekeraars om uitsluitingen te herzien, een uitbreiding van de dekking te overwegen en samen te werken met klanten en partners om klimaatadaptatie te bevorderen. Lopend onderzoek verdiept het inzicht in schade en overstromingskansen: cruciaal voor verzekeraars bij de afweging om nieuwe risico’s te dekken.

Verzekeringen vormen slechts één onderdeel van een bredere strategie voor stedelijk klimaatrisicobeheer. Ze richten zich op het overdragen van risico’s: verzekeraars spreiden financiële risico’s namens consumenten via gediversifieerde portefeuilles en herverzekering. Daarnaast spelen overheidssteun na rampen, financieringsvoorwaarden van kredietverstrekkers en risicobeheer door investeerders een rol. Een tweede pijler van klimaatrisicobeheer is risicobeperking: maatregelen die fysieke schade voorkomen of verkleinen. Dat kan via bouwvoorschriften, tijdelijke of permanente waterkeringen, ruimtelijke ordening of bewustwordingsinstrumenten zoals waarschuwingssystemen en waterlabels op pandniveau.

Verschillen per wijk

De balans tussen risicobeperking en risico-overdracht hangt sterk af van de lokale context. In herontwikkelingsgebieden zoals Merwe-Vierhavens zijn gebiedsbrede maatregelen mogelijk, zoals landaanwinning of strengere bouwnormen. Deze kunnen vaak via de markt worden gefinancierd. In bestaande wijken, zoals op het Noordereiland, zijn die mogelijkheden beperkter. Daar is samenwerking tussen gemeente, bewoners en andere partijen essentieel. De nadruk ligt hier op gedragsmaatregelen en kosteneffectieve oplossingen voor particuliere eigenaren.

Aanpassingen op gebouwniveau kunnen worden gestimuleerd door zowel publieke als private partijen. Verzekeraars onderzoeken bijvoorbeeld manieren om adaptatie te bevorderen via workshops en dialogen met verschillende belanghebbenden (Ooms, 2024). Concrete ideeën zijn het opnemen van Build Back Better-clausules in verzekeringspolissen en het aanbieden van premiekortingen voor preventieve maatregelen. Denk ook aan vroegtijdige waarschuwingen die schade kunnen beperken, bijvoorbeeld door waardevolle spullen naar boven te verplaatsen bij dreigend hoogwater. Zo groeit geleidelijk een gezamenlijk begrip van de complexe financiële en maatschappelijke uitdagingen rond de transitie naar een toekomstbestendige gebouwde omgeving.

Verantwoordelijkheid en timing

Bij het verder ontwikkelen van gezamenlijk leren over overstromingsrisico’s blijven verschillende vragen openstaan. Een eerste thema gaat over rollen en verantwoordelijkheden: hoe moeten die worden verdeeld tussen private partijen, zoals huiseigenaren, verzekeraars, ontwikkelaars en banken, en overheden op verschillende niveaus? En wat betekent het voor het algemeen belang en de wettelijke zorgplichten als meer verantwoordelijkheid bij private actoren komt te liggen?

Een tweede vraagstuk draait om eerlijkheid en rechtvaardigheid. Moeten bewoners aan de waterkant hogere kosten dragen via premies, waterbelastingen of heffingen? Wanneer is het eerlijk dat mensen die zelf geen schade ondervinden toch bijdragen aan de kosten van anderen? En hoe gaan we om met verschillen tussen bestaande gebouwen en nieuwbouwprojecten? Ook de timing van investeringen roept vragen op. Moeten maatregelen vooraf worden betaald via bouw of renovatie, of juist achteraf via verzekeringen en herstelprogramma’s? Hoe kunnen we korte- en langetermijnkosten goed tegen elkaar afwegen, ook met het oog op toekomstige generaties?

Complexe, maar cruciale vragen

Tot slot is er het vraagstuk van risiconormen: welk niveau van overstromingsrisico willen we blijven beheren, welk risico zijn toekomstige generaties bereid of in staat te accepteren, en hoe kunnen beleid, stedelijke ontwikkeling en financiële strategieën beter op elkaar worden afgestemd? De financiering van klimaatadaptatie in stedelijke gebieden roept kortom complexe, maar cruciale vragen op over verantwoordelijkheid, rechtvaardigheid en risicoverdeling. Door concrete stedelijke voorbeelden te bestuderen – zoals de buitendijkse gebieden van Rotterdam – worden kwetsbaarheden en kansen beter zichtbaar. Het expliciet koppelen van deze inzichten aan publieke en private financieringsinstrumenten is een volgende stap in collectief leren en samenwerking. Alleen zo kunnen we bouwen aan eerlijke en toekomstbestendige steden.