platform voor kennis, nieuws en debat
platform voor kennis, nieuws en debat
Artikel

Flexibel kostenverhaal bij organische ontwikkeling

Flexibel kostenverhaal bij organische ontwikkeling

15 apr 2014 - Organische, stapsgewijze gebiedsontwikkelingen stellen gemeenten voor de vraag hoe zij de nodige publieke voorzieningen moeten bekostigen. Er bestaat grote onzekerheid over wat, waar, wanneer en door wie ontwikkeld gaat worden. Op voorhand is het daarom lastig afspraken maken met een ontwikkelaar over de te verhalen kosten voor bijvoorbeeld nieuw aan te leggen infrastructuur. De wijze waarop kosten verhaald mogen worden en de flexibiliteit daarin wordt ingekaderd door wetgeving. Daarnaast hangt dit af van de lokale omstandigheden en de rol die gemeente wil en kan innemen . In sommige gevallen is de huidige wetgeving nog steeds te ‘statisch’ voor de dynamiek van deze vorm van gebiedsontwikkeling (Sorel e.a. 2014). Aangezien die in de toekomst waarschijnlijk vaker gebruikt zal worden, is aandacht hiervoor belangrijk.

Opties voor flexibel kostenverhaal

In het traditionele model van gebiedsontwikkeling worden de kosten voor de publieke voorzieningen uit de vastgoedontwikkeling betaald. Dat kan via een exploitatieplan, anterieure overeenkomst of via gemeentelijke gronduitgifte. Bij organisch ontwikkelen is vastgoed echter een onzekere bron van inkomsten. We onderscheiden vijf denkbare manieren om de bekostiging minder afhankelijk te maken van de geprognosticeerde vastgoedontwikkeling. Deze kunnen uiteraard ook in combinatie worden ingezet.
 
 1. Kosten vermijden. Door bestaande voorzieningen te benutten en genoegen te nemen met een sobere inrichting, hoeven geen of minder kosten te worden verhaald. In het havenkwartier van Deventer worden bijvoorbeeld de parkeervakken op de weg geschilderd in plaats van in de bestrating aangelegd. Dit is niet alleen goedkoper, maar past ook nog eens beter bij de gewenste uitstraling van het gebied.
 
1 Havenkwartier Deventer Bron: http://www.deventer.nl
 
 2. Publieke voorzieningen door private partij laten aanleggen. Misschien hoeft de gemeente niet zelf de voorzieningen aan te leggen maar kan ze dat overlaten aan de initiatiefnemers in het gebied zelf. In een recent advies wijst de Neprom ook op deze mogelijkheid. In Almere Oosterwold worden de initiatiefnemers in hoge mate zelf verantwoordelijk gemaakt voor de aanleg van de voorzieningen die elders vaak door de gemeente worden verzorgd.

Niet elke manier even geschikt

 3. Cash in – cash out. De aanleg van de publieke voorzieningen volgt de ontwikkelinitiatieven op de voet. Voor voorzieningen die voor meerdere initiatieven worden aangelegd kan worden gespaard in een fonds. De (concept) Omgevingswet zet in op deze vorm.
 
 4. Niet ontwikkelaar, maar eigenaar laten betalen. Voorzieningen worden pas aangelegd op het moment dat ze nodig zijn. Diegenen die er profijt van hebben, betalen vervolgens de kosten. Zowel gevestigde als nieuwe ontwikkelende partijen betalen mee, bijvoorbeeld via een combinatie van kostenverhaal via de grondexploitatie en baatbelasting.
   
 5. Bekostiging uit de algemene middelen. De bekostiging van publieke voorzieningen is dan helemaal losgekoppeld van ontwikkelingen in het gebied. In het huidige tijdsgewricht hebben gemeenten echter maar weinig middelen en bovendien ook maar weinig mogelijkheden om ze te genereren.
 
De keuze voor een van de opties, alleen of in combinatie, is niet vrij. Het hangt af van de mogelijkheden van wet- en regelgeving (waardoor optie 5 bijvoorbeeld lastig is door het Besluit Begroting en Verantwoording, zie Jonker e.a. 2013), maar ook andere factoren spelen een rol. De (gegeven) omstandigheden en de (zelfopgelegde) ambitie van de gemeente zijn bepalend. We behandelen hier drie factoren: de ambitie van de gemeente om ontwikkeling van het gebied zelf (snel) op gang te brengen; de flexibiliteit van de aan te leggen voorzieningen; en de kenmerken van initiatiefnemers.

In de praktijk zien we verschillende motieven om voor het organisch ontwikkelmodel te kiezen en ook verschillen in ambitie met betrekking tot de snelheid waarmee men het gebied tot ontwikkeling wil brengen. Een vastgelopen gebiedsontwikkeling met gemeentelijke grondposities geeft een heel ander uitgangspunt dan wanneer er voor de gemeente financieel weinig op het spel staat, bijvoorbeeld bij faciliterend grondbeleid. In het eerste geval zal moeten worden afgewogen of de kosten van wachten (rente) opwegen tegen het doen van een voorinvestering in het gebied in de hoop dat initiatieven sneller van de grond komen. In het tweede geval heeft de gemeente minder haast met het doen van investeringen.

De flexibiliteit van de benodigde voorzieningen zelf is ook bepalend. Is de aanleg bijvoorbeeld faseerbaar, zodat ze kan meegroeien met de (her)ontwikkeling van het gebied? Van een weg kan bijvoorbeeld eerst een stuk ter ontsluiting aangelegd worden en later pas de rest; een park kan eerst basaal worden ingericht en later verder worden ‘aangekleed’. Gecombineerd met de faseerbaarheid speelt ook de vraag op welk moment de voorziening nodig is. Is het een randvoorwaarde voor herontwikkeling of ook uit te stellen tot later? Bodemsanering is bijvoorbeeld een (niet-faseerbare) randvoorwaarde.

Tot slot zijn de kenmerken van de potentiële initiatiefnemers van belang. Op een uitleglocatie zijn het overwegend nieuwe partijen. In andere gevallen zijn er daarnaast veel gevestigde partijen met reeds bestaand vastgoed. Dan speelt de vraag of (en zo ja: hoe) zij een bijdrage moeten betalen. Als bekend is dat alle initiatiefnemers belang hebben bij een (snelle) herontwikkeling, zal het makkelijker zijn om een overeenkomst te sluiten voor het kostenverhaal.

In de onderstaande twee cases illustreren we het bovenstaande aan de hand van de praktijk. Beide zijn voorbeelden van een organische gebiedsontwikkeling waarin een flexibel kostenverhaal toegepast wordt.

Snellerpoort - gemeente Woerden (pilotproject in het traject Ontslakken van Gebiedsontwikkeling)

Het gebied Snellerpoort in de gemeente Woerden is het sluitstuk van de wijk Snel & Polanen. Het gebied heeft een gunstige ligging en kan in principe uitgroeien tot een levendig gebied met een mix van functies. De geplande integrale ontwikkeling van Snellerpoort is bewust stilgezet, om niet te veel aanbod in de gemeente tegelijk te realiseren. Omdat het gebied langs het spoor ligt, vormen geluidhinder en externe veiligheidsaspecten een belemmering voor de ontwikkeling van woningbouw. Hier zal iets aan gedaan moeten worden, bijvoorbeeld aanleg een geluidsscherm. Inmiddels zet de gemeente in op geleidelijke (organische) ontwikkeling.

De gemeente heeft het overgrote deel van de gronden in het gebied in eigendom. Dat is gunstig vanuit het oogpunt van kostenverhaal: de kosten van publieke voorzieningen zoals een geluidscherm kunnen via de verkoop van grond worden verhaald. Het gemeentelijk grondbezit maakt echter ook dat de gemeente meer belang heeft bij een spoedige ontwikkeling van het gebied. Afwachten kan daarom een hoge prijs hebben. De gemeente moet inschatten of het noodzakelijk is de geluidswal vooraf te realiseren, om zo de ontwikkeling op korte termijn aantrekkelijk te maken voor initiatiefnemers.

Een andere optie is om het geluidsscherm en andere benodigde voorzieningen gefaseerd aan te leggen en ‘mee te laten’ lopen met de ontwikkelingen in het plangebied (optie 3 hierboven). Op die manier wordt een forse voorinvestering voorkomen.

Een derde opties is dat de gemeente de realisatie van het geluidsscherm, al dan niet gefaseerd, via een overeenkomst overlaat aan initiatiefnemers in het gebied (optie 2 hierboven). Wellicht dat initiatiefnemers de milieuproblematiek van het spoor op een andere wijze kunnen oplossen, bijvoorbeeld door woningen te realiseren met extra geluidswerende voorzieningen.

Bergwijkpark – gemeente Diemen

De kantorenlocatie Bergwijkpark kent een relatief hoog leegstandspercentage. Het is niet te verwachten dat dit gebied zich als kantorenlocatie herstelt. De gemeente heeft er dan ook voor gekozen het gebied geleidelijk te (laten) transformeren naar een multifunctioneel woon-werkgebied. Hiervoor zijn investeringen nodig in de openbare ruimte.

Op dit moment wordt het gebied in tweeën gesplitst door de centrale verhoogde Bergwijkdreef. Om het gebied tot één geheel te maken is het van belang deze weg op te heffen en een nieuw ‘raamwerk’ te realiseren. Bestaande bebouwing komt zo op een betere manier aan de hoofdontsluiting van de wijk te liggen. De centrale parkruimte en waterstructuur krijgt hiermee tevens een hogere verblijfswaarde.

Flexibel kostenverhaal bij organische ontwikkeling  - Afbeelding 1
Raamwerk Bergwijkpark. Bron: http://www.diemen.nl/fileadmin/user_upload/Projecten/Bergwijkpark/130820-masterplan_definitief_A3vierkant_mailversie.pdf

Het gebied was in eerste instantie in eigendom van verschillende eigenaren, die niet allemaal de ambitie deelden om het gebied te transformeren. De gemeente heeft, met uitzondering van de openbare ruimte, zelf nauwelijks grondposities. Er is voor gekozen om te wachten met de herinrichting tot er met een initiatiefnemer overeenstemming is bereikt over de kosten (optie 3). Door middel van een vernuftige fasering hoeft het raamwerk (zie afbeelding bovenaan artikel) niet in een keer gerealiseerd te worden. Door de ingrepen aan de hoofdstructuur te koppelen aan de ontwikkelingen van de tussengelegen kavels, is het mogelijk het gebied leefbaar en bereikbaar te houden gedurende de ontwikkeling. Zo kon de gemeente goed omgaan met de onzekerheid die inherent is aan organisch ontwikkelen.

Inmiddels is een groot deel van de kantoorpanden verworven door één ontwikkelaar. Nu het aantal partijen is verminderd, verandert de situatie. Met de ‘grote’ ontwikkelaar in het gebied kan het moment waarop het hele raamwerk er moet liggen eerder aan de orde komen. Hoewel door de afname van het aantal partijen het kostenverhaal makkelijker is geworden, moet er daarom wellicht toch een voorinvestering worden gedaan door de gemeente. Tegelijkertijd wil je als overheid wellicht voorkomen dat de partijen die (nog) niet ontwikkelen kunnen ‘meeliften’ op deze investering. Als zij niet bijdragen, zou dat gedeelte immers voor rekening van de gemeente komen. De publiekrechtelijke weg, het opstellen voor een exploitatieplan, heeft echter geen effect op partijen die geen ‘bouwplannen’ hebben conform artikel 6.2.1 Bro. Alternatieven, zoals optie 4, zouden dan wellicht een oplossing kunnen zijn..

In sommige situaties huidige regeling te statisch

Kostenverhaal via vastgoedontwikkeling is tamelijk flexibel te realiseren. Zeker wanneer gebruik gemaakt kan worden van (anterieure) privaatrechtelijke overeenkomsten is in principe veel mogelijk. Wanneer het sluiten van zo’n overeenkomst niet mogelijk is, ofwel omdat partijen niet willen ofwel omdat er simpelweg nog geen (of weinig) initiatiefnemers zijn, wordt het lastiger (Sorel e.a. 2014). Als de gemeente in dat geval via publiekrecht het kostenverhaal wil regelen, en er kosten zijn die niet aan een enkel kavel kunnen worden toegeschreven, is de huidige wet- en regelgeving te statisch. Dit komt vooral vanwege de noodzakelijke toepassing van criteria van profijt, proportionaliteit en toerekenbaarheid (‘PPT’). De gemeente kan met lege handen komen te staan.

Dit geldt des te meer als vastgoedontwikkeling in een ‘leefomgeving zonder groei’ (Rli 2014) in de toekomst wellicht niet meer de kurk is waarop de bekostiging van publieke voorzieningen kan drijven. Als de gemeente het billijk vindt dat ook gevestigde partijen meebetalen zou het huidige instrumentarium van kostenverhaal, dat exclusief is gekoppeld aan vastgoedontwikkeling, tegen het licht moeten worden gehouden. Dat vraagt een verdergaande discussie dan nu in het kader van de nieuwe Omgevingswet wordt gevoerd.

Download het PBL-rapport (door Niels Sorel, Joost Tennekes & Maaike Galle) op PBL

Zie ook:

Auteurs

Jan-Hans Jonker

Adviseur gebiedsontwikkeling bij PAS bv

Bekijk alle artikelen
joost tennekes
Joost Tennekes

Political scientist at Planbureau voor de Leefomgeving

Bekijk alle artikelen
Niels Sorel

Planbureau voor de Leefomgeving

Bekijk alle artikelen
Blijf op de hoogte