Gebiedsontwikkeling en kostenverhaal: vier basistypen voor diverse toepassingen

Sinds 1 juli 2008 kennen we een wettelijke regeling voor kostenverhaal. Eerst met de Grondexploitatiewet, vertaald naar afdeling 6.4 Wro, en nu de kostenverhaalsregeling in afdeling 13.6 Omgevingswet (hierna: Ow). Uit de praktijk blijkt dat er veel geworsteld is met de toepassing, zowel bij gemeenten als bij ontwikkelende partijen. Vaak lijkt kostenverhaal zo ongeveer gelijk te zijn met het verhalen van ambtelijke kosten (hierna: plankosten), zo nodig aangevuld met kosten van aanpassing of inrichting van de openbare ruimte als de gemeente dat verzorgt voor het plan. Maar soms blijkt het ook over inbrengwaarden te gaan en/of over bovenwijkse kosten (met een proportionele toerekening). En dat wordt vaak ervaren als een ingewikkelde materie. Daar komt bij dat de bedragen die voor kostenverhaal berekend worden, per project heel fors kunnen verschillen.

Vier basistypen

Het Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening liet onderzoek doen naar de werking van het kostenverhaal onder de Wro. In dit onderzoeksrapport wordt gewezen op de relevantie van verschillen in typen gebiedsontwikkeling. In een bijlage is onderscheid gemaakt naar vier basistypen. In dit artikel wil ik die vier basistypen omschrijven en ingaan op de relevantie van de verschillen in die basistypen voor kostenverhaal. Als één van de auteurs van genoemd rapport bied ik in dit artikel een verdere uitwerking van wat in het onderzoeksrapport hierover is opgenomen.

Niet alleen voor de toepassing van het kostenverhaal, maar ook in bredere zin, is het raadzaam onderscheid te maken in basistypen van gebiedsontwikkeling. Ik gebruik hier het woord ‘basis’ om aan te geven dat zich binnen elk basistype – uiteraard – allerlei specifieke situaties voordoen waardoor uiteindelijk elke gebiedsontwikkeling uniek is. Mijns inziens ligt het voor de hand onderscheid in vier basistypen: solitaire ontwikkelingen, ontwikkelingen op uitleglocaties, binnenstedelijke transformaties en binnenstedelijke herontwikkelingen.

Een ander onderscheid dat gemaakt zou kunnen worden, is dat tussen binnenstedelijke ontwikkeling en buitenstedelijke ontwikkeling (‘uitleglocaties’), of tussen uitbreidings- en inbreidingslocaties. Met het oog op kostenverhaalstoepassingen doen laatstgenoemde onderscheidingen minder recht aan relevante verschillen.

Eén of meerdere eigenaren

Voor kostenverhaalstoepassingen is het wel van groot belang een hoofdonderscheid aan te brengen tussen ontwikkelingen met één eigenaar dan wel met meerdere eigenaren. Dat hoofdonderscheid moet – voor het begrijpen van het navolgende – ook worden toegepast op de vier genoemde basistypen. De veronderstelling hierna is dat solitaire ontwikkelingen situaties betreffen met één eigenaar en dat bij de andere drie basistypen sprake is van meerdere eigenaren.

Het onderscheid tussen één dan wel meerdere eigenaren is van belang vanuit het principe van binnenplanse verevening. Dit principe werd ten grondslag gelegd aan de Grondexploitatiewet (die als afdeling Grondexploitatie onderdeel werd van de Wet ruimtelijke ordening). Een paar elementen van dat principe zijn:

- Als kosten ‘slechts’ voor een deel van het kostenverhaalsgebied profijtelijk zijn worden die kosten omgeslagen over het hele gebied en draagt elk uitgeefbaar deel eraan bij.

- De kosten worden omgeslagen door rekening te houden met verschillen in potentiële grondopbrengsten: voor gronden met een hogere opbrengst wordt een hogere (bruto)bijdrage berekend.

- De kostenverhaalsbijdrage wordt berekend door eerst (in het omgevingsplan) een brutobedrag te bepalen en later (bij de kostenverhaalsbeschikking) een nettobedrag. Dan heeft een aanvrager van de beschikking recht op aftrek van de geraamde inbrengwaarde en van eventueel reeds gemaakte kosten.

Een korte casus ter illustratie. Stel de gronden van eigenaar A hebben een inbrengwaarde van 2 miljoen euro en die van eigenaar B van 1 miljoen. Voor het gemak van de casus: ze maken verder geen andere kosten. De gemeente maakt de kosten van inrichting van de openbare ruimte. De kosten van het hele kostenverhaalsgebied bedragen 6 miljoen euro en de opbrengsten ook. Eigenaar A kan een grondopbrengst van 2,4 miljoen (40 procent) verwachten en eigenaar B van € 3,6 miljoen (60 procent).

De brutobijdrage voor A bedraagt 2,4 miljoen euro (40 procent van de totale kosten) en de nettobijdrage 0,4 miljoen (na aftrek inbrengwaarde). De brutobijdrage voor B bedraagt 3,6 miljoen euro (60 procent van de totale kosten) en de nettobijdrage 2,6 miljoen (na aftrek van de inbrengwaarde). A heeft dus een aftrek van 2 miljoen en daardoor een relatief lage nettobijdrage; B daarentegen heeft een aftrek van slechts 1 miljoen en daardoor een relatief hoge nettobijdrage. Zo kun je zeggen dat de verschillen in inbrengwaarden verevend worden. B betaalt mee aan de hogere inbrengwaarde van A.

Hierna worden de vier basistypen uitgewerkt. Elk type is voorzien van een situatietekening. Daar waar eigendomsgrenzen zijn aangegeven, duidt dit op de aanwezigheid van meerdere eigenaren. In paragraaf 3 beperk ik mij tot de gebiedseigen kosten. In paragraaf 4 betrek ik er bovenwijkse kosten bij.

Solitaire ontwikkelingen

Het gaat hier om ontwikkelingen die geen samenhang hebben met andere gebiedsontwikkelingen. Het kan bijvoorbeeld gaan om sloop van een bestaand pand en nieuwbouw voor een andere functie of om nieuwbouw op een onbebouwde inbreidingslocatie. Soms is wel aanpassing van de openbare ruimte nodig en soms niet.

Er is geen sprake van binnenplanse verevening met andere eigendommen. Er is immers sprake van één initiatiefnemer. Een gemeente hoeft maar met één partij te overleggen over de ontwikkeling en over de te verhalen kosten. Als partijen het eens worden over de ontwikkeling, kunnen zij meestal ook contractuele afspraken maken over kostenverhaal. Het volgen van de publiekrechtelijke route is zelden nodig.

Ontwikkelingen op uitleglocaties

Het gaat hier in de regel om ontwikkelingen van een wat groter gebied, meestal met meerdere eigenaren. Het wordt ‘uitleglocatie’ genoemd omdat de locatie zich buiten de bebouwde kom bevindt en na ontwikkeling aan die kom wordt toegevoegd. Het gaat in de praktijk meestal om locaties die grotendeels onbebouwd zijn.

Gemeenten plegen hier stedenbouwkundige visies en plannen voor te maken met een min of meer vastomlijnd eindbeeld. Daarin worden dan de programmatische uitgangspunten en (overige) ambities vertaald. Dat leidt ertoe dat uitgeefbare delen of de beoogde openbare voorzieningen (of beide) niet helemaal of helemaal niet passen op de eigendomssituatie. Hoe verdergaand de versnippering van eigendom is, hoe moeilijker het is om met iedereen anterieure overeenkomsten te sluiten en dus hoe eerder een gemeente uitkomt bij de publiekrechtelijke route van kostenverhaal. Er is sprake van binnenplanse verevening van alle relevante kosten van grondexploitatie. Naarmate de locaties groter zijn, zijn er in de regel ook meer bovenwijkse kosten.

Binnenstedelijke transformaties

Het gaat hier om ontwikkelingen van gebieden met bestaande bebouwing met meestal meerdere eigenaren. Gemeenten stellen visies op om aan te geven welke mogelijkheden zij willen bieden voor functieverandering, meestal zonder het doel die voor (het overgrote deel van) het gebied af te dwingen. Te denken valt aan bedrijventerreinen of kantorenlocaties die niet passen bij de huidige inzichten over kwaliteit van de leefomgeving of bij woningbouwambities. Als er sprake is van verpaupering en/of toenemende leegstand, komt de wens tot transformatie naar boven. Omdat verwerving van al het vastgoed te duur is, laten gemeenten de transformatie meestal over aan de eigenaren of aan projectontwikkelaars.

Bij transformatie wordt uitgegaan van omvorming van bestaande bebouwing door die te verbouwen voor een andere functie. De eigendomssituatie blijft dan ook meestal grotendeels in stand. Gemeenten maken dat planologisch mogelijk door wijziging van het omgevingsplan of door, op basis van een gebiedsvisie, mee te werken aan afwijking van het omgevingsplan telkens wanneer iemand toe is aan realisatie van een andere functie. Bij bedrijventerreinen betreft het dan vaak een geleidelijke omvorming van bedrijfs- naar een woonfunctie of naar een combinatie van wonen en werken.

Omdat een overgang naar een andere functie niet wordt afgedwongen, laten gemeenten de transformatie meestal over aan private partijen. Het kan dan erg lang duren voordat dit geëffectueerd wordt, zonder vooraf te weten óf iedereen gebruikmaakt van de mogelijkheden die de gemeente biedt. De gemeente heeft geen vastomlijnd eindbeeld voor ogen en ook geen realisatietermijn. Het is bij een dergelijk type gebiedsontwikkeling niet logisch ervan uit te gaan dat iedereen een anterieure overeenkomst wil sluiten voordat de gemeente het omgevingsplan aanpast. Het betreft meestal organische ontwikkelingen. Het kostenverhaalsmodel zonder tijdvak is daarvoor in de Omgevingswet opgenomen. Bij toepassing van dat model hoeft de gemeente bijvoorbeeld geen kosten van aankoop en sloop van vastgoed te betrekken in het kostenverhaal. Op dat onderdeel vindt dan ook geen binnenplanse verevening plaats.

Naarmate er meer woningen worden gerealiseerd zullen er meer ingrepen in de openbare ruimte moeten plaatsvinden. Binnen bestaand stedelijk gebied is de kans aanwezig dat andere gebieden daarvan meeprofiteren, zodat een deel een bovenwijks karakter heeft.

Binnenstedelijke herontwikkelingen

Ook hier gaat het om ontwikkelingen van gebieden met bestaande bebouwing met meestal meerdere eigenaren. Ook hier valt te denken aan bedrijventerreinen of kantorenlocaties die niet passen bij de huidige inzichten over kwaliteit van de leefomgeving of bij woningbouwambities. In tegenstelling tot de hiervoor genoemde transformatielocaties wil de gemeente hier vaak juist wel bewerkstelligen dat er nieuwe functies worden gerealiseerd; dat er op enig moment herontwikkeld wordt.

Ook hier gaat het om hoge kosten omdat bestaand vastgoed moet worden verworven en gesloopt. Maar als de gemeente een – financieel – interessant bouwprogramma toestaat met een wijziging van het omgevingsplan zijn er toch mogelijkheden om substantiële opbrengsten te realiseren. Als bestaand vastgoed uit laagbouw bestaat en de nieuwe functies in hoogbouw gerealiseerd mogen worden, kan het om financieel haalbare ontwikkelingen gaan of om ontwikkelingen met een overzienbaar tekort. Herontwikkeling kan gepaard gaan met handhaving van de bestaande verkaveling, maar ook met herschikking van de verkaveling. In het laatste geval is de bestaande verkaveling niet geschikt om de gewenste mix van nieuwbouw en openbare ruimte te creëren.

Voor het kostenverhaal maakt het veel verschil of bestaande verkaveling wel of niet kan worden gehandhaafd. In beide gevallen ligt het voor de hand om het kostenverhaalsmodel met tijdvak toe te passen. Binnenplanse verevening van de kosten van de uitgeefbare delen speelt bij dit type een rol. Maar als de bestaande verkaveling moet worden losgelaten speelt, net als bij uitleglocaties regelmatig het geval is, versnippering van eigendommen een rol. De kans dat met iedereen een anterieure overeenkomst kan worden gesloten is dan niet groot. Daarentegen is de kans groter dat kostenverhaal via de publiekrechtelijke route vormgegeven zal moeten worden. Naarmate er meer woningen worden gerealiseerd zullen er meer ingrepen in de openbare ruimte moeten plaatsvinden. Binnen bestaand stedelijk gebied is de kans aanwezig dat andere gebieden daarvan meeprofiteren, zodat een deel een bovenwijks karakter heeft.

In principe maakt het niet uit om welk basistype het gaat als gekeken wordt naar de relatie met bovenwijkse kosten. Wel is de kans groter dat bij uitleglocaties meer nieuwe openbare voorzieningen moeten worden aangelegd dan bij de drie andere types. Vervolgens is dan ook de kans groter dat één of meer ervan als bovenwijkse voorziening moet(en) worden aangemerkt. Daarnaast is vooral de omvang van het ontwikkelgebied bepalend voor de vraag of kosten een bovenwijks karakter zullen hebben. Hoe groter de omvang, hoe meer bouwprogramma met als gevolg meer openbare voorzieningen. Afhankelijk van de ligging kan zich de situatie voordoen dat meer gebieden meeprofiteren van die voorzieningen. Dat kunnen nabijgelegen ontwikkelgebieden zijn of gebieden met bestaande bebouwing.

Combinaties komen voor

In dit artikel is onderscheid gemaakt naar basistypen van gebiedsontwikkeling in relatie tot kostenverhaal om grip te krijgen op de aanpak rond het kostenverhaal. In de praktijk kunnen zich combinaties voordoen. Een uitleglocatie buiten de bebouwde kom bevat bijvoorbeeld relatief veel kassen van verschillende kassenbedrijven. Dan lijkt de ontwikkeling op een binnenstedelijke herontwikkeling: sloop van kassen en nieuwbouw van woningen. Ook is een combinatie denkbaar van transformatie en binnenstedelijke herontwikkeling. Dan wordt van een deel van het gebied uitgegaan van de veronderstelling van sloop en nieuwbouw en van een ander deel van de veronderstelling van een interne verbouwing voor functieverandering (eventueel met optoppen). Dan wordt het voor kostenverhaal een stap ingewikkelder. Kan er voor het hele gebied dan worden uitgegaan van het model met tijdvak of juist van het model zonder tijdvak? Of is het raadzaam om van twee kostenverhaalsgebieden uit te gaan met elk een eigen model? Of is het raadzaam vooral te werken met vergunningen voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit? Zo zullen er altijd specifieke praktijkvragen zijn. Een geruststellende gedachte voor de werkers in de praktijk is wellicht dat de meest eenvoudige toepassingen van kostenverhaal (de basistypen 1 en 2) relatief vaak voorkomen…