"Grote infrastructurele projecten kunnen veel beter, sneller en goedkoper"

Hennes de Ridder, emeritus hoogleraar Integraal Ontwerpen TU Delft

Volgens emeritus hoogleraar Hennes de Ridder is de overheid onverantwoord bezig bij grote projecten. Maar hij ziet ook het begin van verandering.

Rond de eeuwwisseling is Rijkswaterstaat op een nieuwe manier gaan aanbesteden. Waren financiële tegenvallers voorheen voor rekening van de overheid, tegenwoordig zijn het de bouwconsortia die voor een vaste prijs inschrijven op een groot project en daarbij de risico's op zich nemen. Het idee achter die verschuiving is dat de belastingbetaler niet opdraait voor tegenvallers en daarnaast stellen de voorstanders dat 'de markt' gestimuleerd wordt om slimmer en integraler te werken. DBFM-contracten – de afkorting verraadt de buitenlandse oorsprong, staat voor design, build, finance and maintain – moeten kortom geld besparen en innovatie uitlokken. Eén marktpartij wordt verantwoordelijk voor het gehele proces: van ontwerp tot decennia lang onderhoud.

Maar de manier van aanbesteden kan al geruime tijd op kritiek rekenen. Zo meldde het Financiële Dagblad vijf jaar geleden al dat partijen die meedingen om een opdracht binnen te slepen soms miljoenen kwijt zijn zonder zeker te zijn of zij de betreffende opdracht ook krijgen. Dat komt door de gedetailleerde plannen die ingediend moeten worden voor de selectie. Verschillende bouwers luidden destijds de noodklok: een paar keer een opdracht mislopen met een miljoenenverlies is niet vol te houden.

Het heeft het Rijk niet op andere gedachten gebracht en de discussie over de aanbestedingen verstomde in de landelijke media. Maar dat veranderde onlangs toen bleek dat Ballast Nedam in grote financiële problemen is geraakt. Dat bouwbedrijf was het wél gelukt om een grote opdracht te krijgen, maar lijdt zoveel verlies op de complexe verbreding van de A15 bij Rotterdam, dat het voortbestaan van het bedrijf op het spel staat. Volgens diverse experts komt dat niet als een verrassing. De overheid zou bouwers tegen elkaar uitspelen, waardoor zij gedwongen worden opdrachten voor een te lage prijs aan te nemen. Eén van die experts is Hennes de Ridder, emeritus hoogleraar Integraal Ontwerpen aan de TU Delft, en een bekende criticaster van aanbestedingen waarbij de risico's van een groot project volledig bij de opdrachtnemer worden gelegd. Hij is al jaren een fel tegenstander van DBFM-contracten.

U bent kritisch over de aanbestedingsprocedures van Rijkswaterstaat. Wat is het probleem?

“Het gaat er bij Rijkswaterstaat alleen maar om zoveel mogelijk risico’s tegen een zo laag mogelijke prijs bij de aannemers te leggen. Dat leidt niet alleen tot een perverse competitie, maar is ook kortzichtig en onverantwoord. De risico’s zijn te groot om te begroten en dat komt omdat de projecten onnodig groot worden gemaakt: naast het leveren van infrastructuur, moet meteen de hele omgeving aangepakt worden. Dat maakt die projecten, en daarmee de risico's, onnodig groot. Het ontwikkelen van complexe systemen in moeilijke omgevingen is al heel onvoorspelbaar, dat wordt nog erger door daar ook nog eens dertig jaar onderhoud aan toe te voegen. Competente opdrachtgevers zouden moeten weten dat geen aannemer zulke risico's op een verantwoorde manier kan nemen. Risico nemen als onderdeel van een prijscompetitie tussen bouwbedrijven vind ik zelfs pervers.”

De problemen waar Ballast Nedam met de verbreding van de A15 tegenaan liep, is geen toeval?

“Zeker niet. Ballast Nedam had een onmogelijke opgave: de grootste hefbrug van Europa bouwen, een tunnel renoveren en allerlei kunstwerken tegen een lage prijs realiseren. Dat gaat om heel specialistisch werk waarvoor andere partijen aangezocht moeten worden. Het probleem is dat aannemers geen kennis hebben van de complexe systemen die nodig zijn om het werk van die specialisten te coördineren. Omdat zij als 'bouwers' niet weten dat het geheel meer is dan de som der delen kunnen zij de risico’s niet goed inschatten. Rijkswaterstaat komt daar zelfs openlijk voor uit. Neem de projectmanager van het Zuidasdok die onlangs beweerde dat het project niet te splitsen is en dus in zijn grote geheel dient te worden uitbesteed. Zou hij nu werkelijk denken dat die aannemer niets uitbesteedt? Daarnaast moest het bouwbedrijf ook nog eens meer dan duizend vergunningen aanvragen. Vergunningen die door allerlei overheden verleend moesten worden. Dat is een enorm risico omdat je nooit weet hoe lang het duurt, als je ze al rond krijgt. Dat is simpelweg niet te managen.”

Waarom vindt u de eisen die Rijkswaterstaat bij aanbestedingen stelt onrealistisch?

“Bij ieder groot project moeten aannemers voldoen aan een gigantisch uitgebreid programma van eisen. Daarnaast gelden allerlei normen, richtlijnen en leidraden. Rijkswaterstaat vraagt oplossingen op maat en toetst alleen op managementcompetenties met behulp van haar totaal niet-relevante gereedschappen zoals Best Value Procurement, Economisch Meest Voordelige Aanbieding en Systems Engineering. Het gaat om het afvinken van lijstjes en mooie beloften tegen de laagste prijs. Van bouwers wordt ook iedere keer maatwerk verwacht, wat betekent dat zij dus steeds het wiel opnieuw moeten uitvinden. Bovendien kan de laagste prijs met dit soort projecten nooit tot de beste kwaliteit leiden. Het is vragen om middelmaat. Maar omdat bouwbedrijven opdrachten nodig hebben, worden zij in feite gedwongen op een project in te schrijven tegen een te lage prijs. Als je te hoog inschrijft, dan loop je het project meteen al mis. Aan de andere kant kunnen bouwers met het onderhoudscontract juist te veel winst maken.”

Hoe bedoelt u dat?

“De bouw van een project kan tot problemen leiden, zoals onlangs met Ballast Nedam is gebeurd. Maar een belangrijk onderdeel van een contract is eigenlijk altijd het onderhoud van dertig jaar. Rijkswaterstaat realiseert zich blijkbaar niet dat de eisen, wensen en technologische mogelijkheden in een periode van drie decennia snel kunnen veranderen. Bovendien denk ik dat zo'n lang onderhoudscontract juist niet tot innovatie leidt, omdat tijdens de bouw voor technieken gekozen wordt die zich al bewezen hebben. Dat betekent dat we straks óf met infrastructuur zitten die hopeloos verouderd is, óf dat de Rijksoverheid flink in de buidel moet tasten om contracten open te breken en te vernieuwen. De kans dat de opdrachtgever wijzigingen toe zal willen passen, is een belangrijk onderdeel van het verdienmodel van de aannemer. Het is daarom zeer de vraag of de besparing van kosten die het Rijk nu met deze aanpak claimt, op termijn houdbaar is. Overigens kan met een andere aanpak veel meer geld bespaard worden.”

Op wat voor manier kunnen kosten bespaard worden?

“Rijkswaterstaat besteedt grote projecten nu uit aan één hoofdaannemer, soms aan enkele partijen in een consortium. Dat betekent dat die partij heel specialistisch werk moet uitvoeren waar het de expertise vaak niet voor heeft. Daar zijn dus andere partijen bij nodig die het hard kunnen spelen in de onderhandelingen omdat zij weten dat zij nodig zijn om het project, dat dan al gegund is, te realiseren. Dat betekent voor de hoofdaannemer een enorme kostenpost. Het zou veel logischer zijn als Rijkswaterstaat zelf de coördinatie op zich neemt en dan de beste partijen zoekt die het project kunnen uitvoeren. In Engeland is men ook al gestopt met dit soort contracten, omdat het niet goed werkt en niet tot een optimale verhouding van prijs en kwaliteit leidt. De grootste kostenbesparing is te behalen door het industrialiseren van infraprojecten. Een groot infrawerk wordt dan samengesteld uit kleinere complexe delen. Rijkswaterstaat kan projecten juist beter zo klein mogelijk maken.”

U pleit voor industrialisering, maar ieder infrastructureel project vraagt toch om maatwerk?

“Dat valt eigenlijk wel mee. Tachtig procent van de bouwwerken die in Nederland gemaakt worden, kunnen nagenoeg gekopieerd worden. Ze behoeven alleen maar een kleine aanpassing om in een specifieke omgeving te worden ingepast. Het hele ontwerpproces, dat heel veel geld kost, kan dan overgeslagen worden en bouwers doen ervaring op met projecten die ze later nog eens kunnen doen. Dat scheelt miljoenen en leidt tot een kostenreductie van zo'n dertig procent.”

Rijkswaterstaat, ProRail en de gemeente Amsterdam hebben voor de bouw van het Zuidasdok aangekondigd meer risico's op zich te nemen. Is sprake van een kentering?

“Jazeker, er begint bij Rijkswaterstaat een andere wind te waaien. Gelukkig hanteren ze hier geen DBFM-contract en gooien ze geen omgevingsrisico’s over de muur. Maar het project aan de Zuidas is enorm groot en complex. En zolang er nog zoveel adviseurs rondlopen speelt dat nog steeds geen rol in het voortraject. Het gaat in de Zuidas om het opknappen van twee knooppunten, het verbouwen van een druk station, het verbreden van de A10 en het bouwen van twee tunnels in een belangrijk kantorengebied. Het Dok is wat mij betreft overigens de slechtst denkbare oplossing voor het gebied. Het is een compromis van verschillende besturen, van het Rijk tot Amsterdam, maar er is geen Amsterdammer die op het Dok en jaren overlast zit te wachten.”

“Wel is het goed dat 'de procesjongens' minder voor het zeggen krijgen. Zij hebben in de afgelopen decennia de bouwwereld gekaapt. Zij zien een project als een proces en niet als een bouwproject. Zij realiseren zich helemaal niet welke risico's bouwende partijen moeten nemen. Maar het lijkt er op dat het product weer wat meer centraal komt te staan. Toch vind ik het niet verstandig dat het hele project in één keer naar de markt gebracht wordt. Rijkswaterstaat weet dat zij het anders aan moet pakken, maar ze weet nog niet hoe omdat de benodigde systeemkennis ontbreekt.”

Wat zou volgens u een betere manier zijn om zo'n project aan te pakken?

“Door taken te scheiden. Rijkswaterstaat moet de verantwoordelijkheid nemen voor alle randvoorwaarden zoals vergunningen en de participatie van stakeholders. Daarmee geven ze ruimte aan de bouwers om zich volledig aan het complexe systeem te wijden. Dat heeft natuurlijk alleen zin als die bouwers verstand krijgen van complexe systemen. Dat moet Rijkswaterstaat in de aanbesteding eisen. Jaren geleden was ik betrokken bij de bouw van de Stormvloedkering in de Nieuwe Waterweg waar de verantwoordelijkheden strikt gescheiden waren. Ik zie dat nog steeds als het beste voorbeeld hoe je zo'n infraproject moet opzetten en uitvoeren. Als ik dat noem, word ik snel weggezet als ouderwets, maar dat vind ik niet terecht. Rijkswaterstaat heeft jarenlang een pad ingeslagen dat tot allerlei problemen leidt en waar snelle procesconsultants het voor het zeggen hebben gekregen. Daardoor ligt nu alle verantwoordelijkheid bij aannemers, van de vergunningen tot het ontwerp, maar er is niet één aannemer die een laboratorium heeft. Daardoor ontbreekt de kennis in producten, want een viaduct is niet een optelsom van de hoeveelheid beton; je moet daarvoor onderzoek doen en heel veel testen. Ook op het niveau van systemen ontbreekt de kennis. Want hoe pas je een tunnel in een spoorwegennet? Dat kan makkelijk als je snapt hoe complexe systemen kunnen worden ontwikkeld. Om succesvol te ontwikkelen, moet je kennis opbouwen en dat kan alleen als je infraprojecten anders organiseert en de verantwoordelijkheden bij de juiste partijen legt.”