Het kostenverhaal ontcijferd, wat gaat goed en waar wringt het

Deze zomer verscheen het onderzoeksrapport Kostenverhaal ontcijferd – de praktijk van de rekening. Op 19 juni 2023 stuurde het (toenmalige) Ministerie van BZK een brief aan de Tweede Kamer over de modernisering van het grondbeleid. De minister wilde voor het kostenverhaal dat gemeenten meer duidelijkheid zouden gaan bieden. Dat zou voor anterieure overeenkomsten bijvoorbeeld kunnen door vaste, vooraf vastgestelde bijdragen in rekening te brengen en die uit te werken in een nota bovenwijkse voorzieningen. In een dergelijke nota zouden ook voorlopige bijdragen kunnen worden opgenomen voor locaties waarvoor nog geen plannen bestaan. Verder wilde hij de voorspelbaarheid van het kostenverhaal verbeteren en kondigde hij, voor meer inzicht, een onderzoek aan naar exploitatieplannen en anterieure overeenkomsten.

Dit resulteerde in een onderzoeksopdracht vanuit het ministerie begin 2024. Dat onderzoek had tot doel meer inzicht te krijgen in de praktijk van het verhalen van kosten en uitvoering te geven aan bovenstaande actie uit de bedoelde kamerbrief. Omdat de praktijk onder de Omgevingswet toen nog maar net was gestart, richtte het onderzoek zich op de praktijk van de Wro. Wel werd aandacht gevraagd naar de verwachtingen over de praktijk onder de Omgevingswet (‘Ow’). De hoofdvraag van het onderzoek luidde: ‘Wat gaat er (niet) goed bij het maken van afspraken over het verhaal van kosten bij grondexploitaties voor gebiedsontwikkelingen voor woningbouw in Nederland, en hoe kan dit proces worden verbeterd?’ Het ministerie beoogt de inzichten van het onderzoek te gebruiken als basis voor ontwikkeling van hulpmiddelen die het verhalen van kosten in de praktijk moeten helpen verbeteren en de voorspelbaarheid van het kostenverhaal kunnen helpen verhogen.

Aanpak onderzoek

We kozen voor een combinatie van kwalitatieve en kwantitatieve onderzoeksmethoden om het onderwerp van verschillende kanten te belichten. Dat paste bij de breedte van de hoofdonderzoeksvraag en resulteerde in een breed en betrouwbaar beeld van de praktijk. Met de combinatie van methoden (deskstudy, enquête, interviews, casestudy’s, rondetafels) legden wij een stevige basis voor de bevindingen, relevant voor zowel beleid als praktijk. Het onderzoek volgde verschillende stappen. We zijn gestart met een deskstudy met een analyse van 39 anterieure overeenkomsten en 25 exploitatieplannen. Daarna hebben we een enquête uitgezet met vragen over de ervaringen en inzichten van partijen ten aanzien van het kostenverhaal, zowel onder gemeenten als marktpartijen. Opdrachtgever, VNG en NEPROM en ook het onderzoeksteam zelf verzochten relaties en leden om de enquête in te vullen. Als respons kregen we 83 volledige ingevulde enquêtes, van 78 verschillende organisaties, met een evenwichtige verdeling tussen gemeenten en marktpartijen.

We hielden verdiepende interviews, drie met gemeenten en drie met marktpartijen om hun licht te laten schijnen op de vragen die ontstonden naar aanleiding van de resultaten uit enquête en deskstudy. We voerden vervolgens vier casestudy’s uit naar gebiedsontwikkelingen waarbij partijen zowel de privaatrechtelijke als publiekrechtelijke route voor kostenverhaal hebben bewandeld in één project. De casestudy’s gaven daardoor meer inzicht in de overwegingen en ervaringen van partijen ten aanzien van de keuze voor de privaatrechtelijke dan wel de publiekrechtelijke route. Tot slot hebben we rondetafelgesprekken gevoerd met gemeenten, marktpartijen en adviseurs met als doel om de voorlopige conclusies te verifiëren en verrijken, en ook gezamenlijk door te kijken naar mogelijke vervolgstappen. Er vonden twee rondetafelgesprekken plaats. Bij het eerste gesprek waren drie gemeenten en vier adviseurs aanwezig. Bij het tweede gesprek waren drie gemeenten en drie marktpartijen aanwezig.

Wat gaat goed?

In het grootste deel van de gevallen zijn gemeenten zich bewust van de kostenverhaalsplicht en verhalen zij veelvuldig kosten bij ruimtelijke ontwikkelingen. Het lukt gemeenten in veel gevallen om duidelijkheid te geven over de hoogte van het kostenverhaal en om op een voorspelbare manier tot het kostenverhaal te komen. In veel gevallen lukt het dan ook om anterieur tot overeenstemming te komen over het kostenverhaal. Veel gemeenten kennen een vaste werkwijze, wat ook bijdraagt aan een voorspelbaar kostenverhaal. Dit gaat er goed:

1. Gemeenten voldoen vaak aan de kostenverhaalsplicht

Gemeenten zijn zich veelal bewust van de kostenverhaalsplicht en in meerderheid voldoen zij aan die plicht. Uit de gehouden enquête volgt dat een meerderheid van de respondenten aangeeft dat meestal alle kosten van de kostensoortenlijst uit de Wro/Ow betrokken worden in anterieure overeenkomsten. Hieruit ontstaat het beeld dat het instrumentarium in de basis goed wordt toegepast, al zijn er verschillen in volledigheid en diepgang.

2. Gemeenten zetten diverse middelen in voor het geven van duidelijkheid

Een ruime meerderheid van de gemeentelijke respondenten geeft aan dat zij werken met voorovereenkomsten. Dat zijn overeenkomsten waardoor in een vroeg stadium gemeentelijke plankosten worden verhaald (bij initiatiefplannen). Het betreft plankosten in de fase voorafgaand aan het sluiten van de anterieure overeenkomst. Door op deze manier in een vroege fase intenties te formaliseren en duidelijkheid te scheppen over plankosten vergroten gemeenten de voorspelbaarheid van het kostenverhaal en beheersen zij risico’s op de ‘vroege’ plankosten.

Uit de enquête volgt dat een minderheid van de gemeenten werkt met vaste bijdragen voor bovenwijkse voorzieningen (via een beleidsnota). De gemeenten die dat wel doen bieden vroegtijdig duidelijkheid over de hoogte van een deel van het kostenverhaal en bereiken daarmee een verlaging van hun werklast in projecten. Sommige gemeenten rekenen verder met vaste bijdragen bij andere kostensoorten, zoals plankosten voor kleinschalige ontwikkelingen zonder ingrepen in de openbare ruimte. Als reden om te werken met vaste bijdragen noemen zij de duidelijkheid naar marktpartijen. Ook deze vormen van vaste bijdragen leiden tot een verlichting van de ambtelijke werklast in projecten.

Ook de ministeriële regeling plankosten wordt toegepast door gemeenten, deze is opgenomen in de Omgevingsregeling om voor de publiekrechtelijke route het verhalen van plankosten te maximeren. Bij die regeling is een plankostenscan als hulpmiddel geboden, die gemeenten helpt om snel een plankostenbedrag vast te stellen en te communiceren. De plankostenscan wordt evenwel vaak ook gebruikt in onderhandelingen over anterieure overeenkomsten. Dat helpt om relatief snel een plankostenbedrag vast te stellen en te communiceren. Volgens de gemeentelijke respondenten gebruikt een duidelijke meerderheid van gemeenten deze scan, hetzij rechtstreeks, hetzij via een gemeentelijke variant daarop. Zelden wordt het bedrag gebaseerd op de hoogte van de daadwerkelijke kosten (met als nadeel administratie van kosten en tijd) of op een eigen begroting. Marktpartijen lijken een voorkeur te hebben voor het verhalen van kosten via een forfaitair bedrag op basis van de plankostenscan. In mindere mate geven zij voorkeur aan het verhalen van de daadwerkelijke plankosten of het bepalen op basis van de legesverordening.

3. Veel gemeenten hebben vaste werkwijzen voor anterieure overeenkomsten

Bijna twee derde van de gemeentelijke respondenten die deze vraag in de enquête beantwoord hebben, hanteert een soort van gestandaardiseerde werkwijze. Dat zorgt voor voorspelbaarheid voor kostenverhaal in de specifieke gemeente voor ambtenaren en ook voor marktpartijen die in dezelfde gemeente een volgend project aangaan. De helft van de gemeentelijke respondenten in de enquête geeft aan een vaste werkwijze te hebben qua proces en/of qua format van overeenkomsten die ambtelijk is vastgesteld. Een klein deel van de respondenten geeft aan dat zij een vaste werkwijze hebben die door het College van Burgemeester en Wethouders is vastgesteld. Bij ongeveer een kwart van de gemeentelijke respondenten is er geen vaste werkwijze bij het sluiten van anterieure overeenkomsten of is een vaste werkwijze en/of format van een overeenkomst in ontwikkeling.

Wat kan beter?

Kostenverhaal kan verbeteren door de kennis van de systematiek en de toepassing, de voorspelbaarheid van de hoogte en de transparantie over de onderbouwingen en toerekeningen van het kostenverhaal te vergroten. In de huidige praktijk kan het wringen op deze onderwerpen. Dat kan vertragingen, inefficiënties en juridische geschillen tot gevolg hebben. Dit kan er beter:

1. Kennis

Met kennis doelen we niet zozeer op kennis van de wettelijke regeling zelf, maar vooral op praktijkinzicht; op het vermogen om die kennis toe te passen. Daarvoor is namelijk inzicht nodig in de manier waarop juridische, planeconomische kennis en kennis van gebiedsontwikkeling op elkaar ingrijpen. Het vergt daarmee ook ervaringskennis. Hieronder benoemen we de belangrijkste elementen die uit het onderzoek naar voren kwamen.

Zowel gemeenten als marktpartijen missen specialistische kennis over kostenverhaal. Vooral kleinere organisaties hebben vaak onvoldoende capaciteit om zich goed te verdiepen in het systeem van kostenverhaal. Gemeenten maken verder in de wijze van kostenverhaal weinig onderscheid tussen verschillende basistypen gebiedsontwikkelingen. Er zijn wezenlijke verschillen – zoals solitaire ontwikkelingen of binnenstedelijke transformaties – die vragen om andere keuzes. Een typologie kan helpen bij het maken van betere keuzes voor privaatrechtelijk of publiekrechtelijk kostenverhaal. Ook zijn nieuwe onderdelen onder de Omgevingswet, zoals het model zonder tijdvak en financiële bijdragen, onvoldoende bekend. Gebrek aan kennis leidt tot misverstanden, inefficiënties, fouten en vertragingen in projecten.

2. Voorspelbaarheid

Met voorspelbaarheid doelen we op het vroegtijdig bepalen en bekend maken van bedragen en op duidelijkheid vooraf qua werkwijzen. Het gaat ook over verschillen in beleid per gemeente. Hierdoor ontstaan inefficiënties en vertragingen bij het verhalen van kosten. Diversiteit in gemeentelijk beleid en werkwijzen dragen bij aan onvoorspelbaarheid van het kostenverhaal, zo blijkt. Marktpartijen die in een gemeente willen ontwikkelen, moeten bekend zijn met het lokale gemeentelijk beleid en lokale werkwijzen. Bij verschil in beleid of werkwijze tussen gemeenten, moeten marktpartijen dit steeds opnieuw ontdekken. Andersom ervaren gemeenten dat marktpartijen onvoldoende bekend zijn met de (lokale) regels van het kostenverhaal.

Ook komt het voor dat er op het moment van grondaankoop nog onvoldoende inzicht bestaat op het kostenverhaal. Marktpartijen hebben hier last van; zij hebben inzicht nodig in het toekomstige kostenverhaal op het moment van aankoop van gronden. Op die manier kunnen zij deze kosten meenemen in de verwervingsprijs. Maar inzicht in de hoogte van de kostenverhaalsbijdragen volgt vaak pas ná aankoop van gronden, wanneer de plannen vorm krijgen. Dit volgt uit de aard van gebiedsontwikkeling en is niet aan partijen verwijtbaar. Grondaankopen gedaan op basis van uiteenlopende verwachtingen van het kostenverhaal, kunnen leiden tot spanningen, vertragingen en soms zelfs stilstand van projecten.

3. Transparantie

Met transparantie doelen we op onderbouwingen van kostenramingen en van proportionele toerekeningen, op duidelijkheid over het al of niet doorgaan van een bovenwijkse investering. Soms ontbreekt transparante onderbouwing van de hoogte en noodzaak van het kostenverhaal. Marktpartijen hebben de behoefte om te weten waar zij aan bijdragen middels het kostenverhaal. Gemeenten zijn niet altijd in staat om een transparante onderbouwing te bieden. Dat gaat zowel om de noodzaak van de maatregelen als om de hoogte van de kosten. Dit leidt tot discussies met marktpartijen.

Daarnaast worden de noodzaak, kwaliteit en (toerekenbaarheid van) kosten van bovenwijkse voorzieningen betwist. Met name bij bovenwijkse voorzieningen bestaan discussies over de noodzaak, kwaliteit en toerekenbaarheid. Daarbij gaan gemeenten zeer verschillend om met het toerekenen van kosten van bovenwijkse voorzieningen. Dat is inefficiënt en leidt ertoe dat marktpartijen kritisch zijn op hoe gemeenten de kosten toerekenen.

Naar een betere praktijk

Uit het voorgaande blijkt dat wij op drie thema’s aanleiding zien om te komen tot verbetering van de praktijk van het kostenverhaal: kennis, voorspelbaarheid en transparantie. Voor aanbevelingen hebben we gekeken naar producten die passen binnen de huidige context en regelgeving. De voorstellen bieden op korte termijn soelaas. Doel ervan is de regels over en toepassing van kostenverhaal te verduidelijken, zodat partijen niet steeds het wiel opnieuw hoeven uit te vinden. Het gaat wat ons betreft om producten die door of in opdracht van het Ministerie van VRO worden ontwikkeld met als doel om de voorspelbaarheid en transparantie van het kostenverhaalsproces én van het tot stand komen van het kostenverhaal te vergroten. Het is daarbij nadrukkelijk niet de bedoeling om ruimte weg te nemen voor lokaal maatwerk. We hebben in ons rapport de volgende producten voorgesteld:

- Een handreiking over standaardisatie van bovenwijkse kosten in gemeentelijke kostenverhaalsnota’s, voor kleinere gemeenten of andere gemeenten die hier gebruik van willen maken. Hierin komen technische onderwerpen als PPT terug, maar ook best practices en zaken als uitleg en voorbeeldteksten van hoe een gemeente goed en duidelijk kan uitleggen waarom deze kosten nodig en rechtvaardig zijn.

- Een routekaart voor bestuurders met uitleg over kostenverhaal op hoofdlijnen. Dit kan kennis bij bestuurders vergroten en leidt mogelijk tot betere strategische sturing en een meer voorspelbaar kostenverhaalsproces.

- Een routekaart voor projectmanagers met duidelijk stappenplan naar een passend kostenverhaal. Daarin moet bijvoorbeeld duidelijk worden onder welke voorwaarden je als gemeente kiest voor publiekrechtelijk dan wel privaatrechtelijk kostenverhaal, wanneer je welke informatie van projectteamleden moet ontvangen voor te nemen besluiten, et cetera.

- Een uitbreiding op de landelijke plankostenscan voor de privaatrechtelijke route. Nu maakt een aantal gemeenten gebruik van een eigen model en daardoor komen marktpartijen in de praktijk verschillen tegen in berekeningen van plankosten. De heterogeniteit leidt voor hen tot onvoorspelbaarheid op dit onderdeel van het kostenverhaal.

- Een model anterieure overeenkomst voor kleinere gemeenten. Zo’n model biedt een gestandaardiseerd format dat voorspelbaarheid creëert bij het maken van afspraken. Dit helpt om willekeur en onzekerheden te verminderen en zorgt voor een efficiënter proces.