platform voor kennis, nieuws en debat
platform voor kennis, nieuws en debat
GO scriptie

Kansen voor kantoren

Kansen voor kantoren

Hoe bestrijdt de G4 (Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht) de kantorenleegstand en wat kunnen gemeenten daarvan leren?

21 mei 2015 - Steven Zijlstra onderzocht in het kader van zijn afstudeerscriptie aan de TU Delft welke sturingsmiddelen gemeenten kunnen inzetten om de kantorenleegstand te bestrijden en het transformatieproces te versnellen. Daarnaast bekeek hij welke sturingsmiddelen de G4 al inzet. Wat kunnen gemeenten daarvan leren? Zijn aanpak bestond uit het vergelijken van de vier grootste steden van Nederland en het bekijken van de rol van de gemeente bij geslaagde transformatieprojecten in de gemeente Amsterdam.

Leegstand biedt kansen

Het woord ‘leegstand’ domineert al jaren de Nederlandse media wanneer het gaat over de vastgoedmarkt. Sinds de economische crisis van 2007 is er een toename van leegstand van kantoren, winkels en bedrijventerrein en de prognose is dat deze leegstand verder zal toenemen. Dit heeft negatieve gevolgen voor zowel de waarde van vastgoed als voor de economische en sociaal-geografische waarden van de markt, een gebied of een gebouw. Daarmee raakt het niet alleen de betrokken vastgoedpartijen, maar ook de samenleving als geheel. Hoewel het woord leegstand een negatieve lading heeft, biedt leegstand ook veel kansen. Kantoorkolossen uit de jaren ’80 en ‘90 kunnen worden getransformeerd naar een andere functie, met als gevolg dat er een dynamische plek ontstaat waarvan een heel gebied kan profiteren. Echter blijkt de transformatie van kantoorgebouwen en zeker van kantoorgebieden vooralsnog geen sinecure.

Sturingsmiddelen

Overheden kunnen verschillende sturingsmiddelen inzetten om de kantorenleegstand te bestrijden. Zijlstra geeft in zijn onderzoek een overzicht van de verschillende sturingsmiddelen per schaalniveau aan. Zo kan het Rijk het sturingsmiddel ‘sloopfonds’ inzetten op nationaal niveau en kunnen provincies op gebiedsniveau structuurvisies inzetten. Gemeenten kennen sturingsmiddelen als omgevingsplannen en op gebouwniveau pilotprojecten en subsidies.

1 Mogelijke sturingsmiddelen gekoppeld aan doelen, klik voor groot

Sturingsmiddelen in de G4 en de rol van de overheden

Zijlstra concludeert dat veel gemeenten geen gestructureerd beleid hebben ten aanzien van de bestrijding van de leegstand. De vier grootste steden van Nederland, respectievelijk Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht, zetten in verschillende mate en op verschillende manieren wel sturingsmiddelen in om de leegstand aan te pakken.

Uit het onderzoek blijkt dat gemeenten allemaal afzonderlijk de aanpak van leegstandsbestrijding uitvinden. Aan de ene kant zorgt dit ervoor dat iedere gemeente achter hun eigen aanpak staat, maar dit leidt ook tot inefficiëntie en het mislopen van kennis. De samenwerking en kennisdeling tussen de G4 is beperkt.

Ook hebben de verschillende gemeenten een verschillende manier van meten met betrekking tot het aantal m² dat transformatie beslaat. De ene gemeente kijkt wanneer de vergunning is verleend, de andere wanneer er met de bouw wordt gestart en de volgende wanneer het pand weer in gebruik is genomen.

Daarnaast is het voeren van restrictief nieuwbouwbeleid door de verschillende gemeenten op verschillende wijzen uitgevoerd. Het schrappen van de planvoorraad is in de gemeente Amsterdam en Utrecht is in samenspraak gegaan met de regio. Dit wordt binnen die gemeenten als zeer positief ervaren. Den Haag heeft gezegd dat alleen specifieke uitzonderingen zijn toegestaan met betrekking tot internationale instellingen. De gemeente Amsterdam heeft uiteindelijk meer geschrapt dan dat de provincie heeft voorgesteld.

Naast het feit dat er geen structureel contact is tussen de kantoorloodsen van de G4-gemeenten, kan ook de regionale samenwerking binnen de regio’s waarin de G4-gemeenten liggen intensiever. Het contact tussen de gemeenten in de regio beperkt zich in de gemeenten Utrecht en Amsterdam hoofdzakelijk tot het voeren van een restrictief nieuwbouwbeleid. De gemeenten Rotterdam en Den Haag hebben ten tijde van dit onderzoek alleen informeel contact. Onderzoek heeft aangetoond dat intergemeentelijke samenwerking leidt tot meer bestuurskracht en een hogere efficiency. Daarnaast kan een lichte vorm van samenwerking zorgen voor meer kennisdeling. Dit zou er voor zorgen dat gemeenten meer kennis nemen van de mogelijke sturingsmiddelen die kunnen worden ingezet en ook de concurrentiepositie van de regio wordt versterkt.

Tot slot sturen gemeenten binnen de G4 hoofdzakelijk op gebouwniveau. Het is goed dat gemeenten de specialistische kennis inzetten om de obstakels in kaart te brengen en transformatie mogelijk te maken. Daarnaast is er sinds de crisis veel wet- en regelgeving veranderd op gebouwniveau. In Amsterdam is echter gebleken dat sturen op gebouwniveau niet altijd effectief is voor kantoorgebouwen die staan op monofunctionele kantoorlocaties met een hoog leegstandspercentage. Op plekken waar de leegstand geclusterd is hebben de gemeenten Den Haag en Amsterdam wel gebiedsstrategieën opgesteld. Uit de interviews bleek dat gebiedsgerichte sturingsmiddelen niet altijd bekend zijn bij de kantorenloodsen, zoals de Bedrijfsinvesteringszone en Overdraagbare Overdrachtsrechten. Het is belangrijk dat gemeenten dit onderzoeken, want alleen een grootschalige en gebiedsgerichte aanpak lijkt de neerwaartse spiraal van een monofunctioneel kantorengebied te kunnen doorbreken.

Aanbevelingen voor het Rijk, provincies en gemeenten

Het ontbreken van een helder overzicht van mogelijke sturingsmiddelen is een gemis. Wanneer het Rijk een dergelijke lijst zou publiceren, helpt deze provincies, gemeenten, eigenaren en initiatiefnemers om de kantorenleegstand te bestrijden en het transformatieproces te versnellen. Vooral gemeenten die een geringe capaciteit beschikbaar hebben voor de kantorenleegstandsproblematiek kunnen baat hebben bij het opzetten van een beleid aan de hand van de mogelijkheden van sturingsmiddelen. De rijksoverheid als overkoepelend orgaan zou deze lijst samen met de provincies en gemeenten kunnen opstellen.

Provincies zouden hun rol als onpartijdige scheidsrechter en verbindende partij in regionale samenwerkingen meer kunnen profileren. Uit het onderzoek is gebleken dat veel provincies zoekende zijn naar hun rol en zich hoofdzakelijk bezig houden met het schrappen van de planvoorraad. Provincies kunnen ook ondersteuning bieden als het gaat om het leveren van expertise en zelfs uitvoerende taken op zich nemen. Zo voert de provincies Utrecht quick scans uit voor gemeenten in hun provincie.

Iedere gemeente met een kantorenleegstandproblematiek zou een centraal aanspreekpunt en een transformatieteam in dienst moeten hebben. Het hebben van een centraal aanspreekpunt, bijvoorbeeld in de vorm van een kantorenloods, geeft duidelijkheid aan de markt en aan de gemeente intern.

Verder zou er meer kennisdeling en samenwerking tussen gemeenten moeten zijn. Nu vinden gemeenten afzonderlijk de aanpak van leegstandsbestrijding uit. Enerzijds zorgt dit er voor dat iedere gemeente een aanpak heeft waar zij achter staan. Anderzijds leidt dit tot inefficiëntie en tot het mislopen van kennis. Er is dus onvoldoende samenwerking en kennisdeling tussen de G4. Deze samenwerking kan versterkt worden. Kleinere gemeenten die nog zoekende zijn hoe ze de kantorenleegstand moet aanpakken kunnen hiervan leren door niet alles opnieuw te gaan uitvinden, maar gebruik maken van de kennis en ervaring die al is opgedaan. Er ligt dus ook een taak bij de G4 om de kleinere gemeenten te helpen bij het opzetten van een beleid. Vice versa is het raadzaam dat de kleinere gemeenten open staan voor de hulp.

Om regionale samenwerking vorm te geven zou er per gemeente geïnventariseerd moeten worden wat de aanwezige kennis is, hoeveel capaciteit er is en welke behoeften gemeenten hebben ten aanzien van de aanpak van kantorenleegstand. Door dit te inventariseren komt de regio erachter waar gemeenten van elkaar verschillen. Vervolgens kunnen ze op zoek gaan naar win-winsituaties en gebruik maken van elkaar. Deze regionale samenwerking zou de kennis en de bestuurskracht vergroten binnen de regio.

Zie ook:

Blijf op de hoogte