Met de BBV-bezem door de grondexploitaties!

Het lijkt een panacee in deze moeilijke tijden; het overhevelen van kosten uit de grondexploitatie naar de algemene dienst. Gezien het feit dat over dit fenomeen vragen zijn gesteld aan de commissie BBV en deze er een notitie aan heeft gewijd, blijkt dat het onderwerp in de spotlights staat. Ook in een kamerbrief over de financiële positie van gemeenten is het onderwerp aan de orde gekomen. Hierin is aangegeven dat sommige gemeenten op een ‘oneigenlijke’ manier de resultaten van de grondexploitaties proberen te verbeteren. De kern van het verhaal is dat gemeenten onder voorwaarden kosten met maatschappelijk nut uit de grondexploitatie mogen halen, deze mogen activeren op de gemeentebegroting en ze door middel van rente en afschrijvingen ten laste van de algemene dienst mogen brengen. Op deze wijze ontstaat een voordeel voor het grondbedrijf; grondexploitatiesaldi verbeteren en getroffen voorzieningen kunnen naar beneden worden bijgesteld, dan wel: er behoeven minder voorzieningen getroffen te worden.

De kern rond het activeren van maatschappelijke kosten op de gemeentebegroting is de (aloude) vraag welke kosten in een grondexploitatie horen en welke niet. Deze vraag speelde ook in tijden dat de grondbedrijven voor gemeenten als ‘financiële melkkoe’ fungeerden. De grondexploitaties konden makkelijk bijdragen aan allerlei maatschappelijke voorzieningen, zo was de gedachte. Gaandeweg zijn er zo steeds meer kosten in de gemeentelijke grondexploitaties opgenomen. Met de intrede van de financiële crisis in 2008 bleken de geraamde opbrengsten toch niet altijd haalbaar, waardoor de verwachte winst bij productie van bouwgrond verdampt en de grondexploitatie in veel gevallen, onder water is komen te staan.
Met name door de intrede van de financiële crisis zijn gemeenten (weer) gaan nadenken over de kostenposten in de grondexploitatie. In tegenstelling tot de ‘goede’ tijden wordt er nu kritisch gekeken naar de mogelijkheden om bepaalde kosten uit de grondexploitaties te halen. Er is een overduidelijk voordeel te behalen; de gemeentebegroting wordt in dat geval jaarlijks alleen maar belast met de rente en afschrijving van de bedoelde kosten, terwijl de posten eerder volledig geraamd werden en het resultaat van de grondexploitaties eenmalig omlaag drukten. De commissie BBV heeft deze methode, onder verwijzing naar artikel 63 lid 3 van de BBV, als legitiem bestempeld. Belangrijk uitgangspunt daarbij is dat de stelselwijziging, die noodzakelijk is om de betreffende kosten niet meer aan de grondexploitatie toe te rekenen, nooit financiële redenen mag hebben. Hiermee lijkt de hiervoor bedoelde ‘methode’ al te worden ingeperkt.

Het begrip causaliteit

De commissie BBV maakt in haar notitie duidelijk dat aan de hand van de criteria profijt, proportionaliteit en toerekenbaarheid onderbouwd zal moeten worden welke kosten in een grondexploitatie dan wel op de gemeentebegroting thuishoren. De gedachte achter de genoemde criteria is dat kosten tot de vervaardigingprijs gerekend worden en dus in de grondexploitatie(s) moeten worden opgenomen, mits er een causaal verband is tussen voorzieningen en een of meerdere exploitatie(s). Indien dit verband er deels is dan heeft de voorziening een (gedeeltelijk) algemeen maatschappelijk nut en kan deze (al dan niet deels) op de balans worden geactiveerd. Sinds de invoering van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) zijn genoemde criteria algemeen bekend en is deze wijze van toerekening in het kader van het exploitatieplan herkenbaar. De criteria zijn met name geïntroduceerd om zogenoemde ‘bovenwijkse voorzieningen’ als zodanig te herkennen en deze ‘eerlijk’ toe te rekenen aan nieuwbouwplannen en/of het bestaand gebied. Een inmiddels geëigend middel voor verantwoording van de toerekening van deze (bovenwijkse) voorzieningen is een nota Bovenwijkse voorzieningen, die soms vergezeld gaat van een structuurvisie. Het principe van toerekening van kosten aan grondexploitaties op basis van de toetsingscriteria uit de Wro is door de commissie BBV al benoemd in de notitie grondexploitaties (bijgesteld). Tevens is er inmiddels jurisprudentie ten aanzien van het toepassen van de toetsingscriteria bij een exploitatieplan.

Een opvallend punt uit de notitie van de commissie BBV is de afweging die de gemeenteraad kan maken of een voorziening met maatschappelijk nut naar verhouding meer nut heeft voor een exploitatie of voor het openbaar nut. Bij deze afweging zal de onderbouwing bepalend zijn. Maar hoe verhoudt deze afweging zich tot de hiervoor genoemde toetsingscriteria, die toch leidend lijken te zijn. Kan de gemeenteraad hier dan aan voorbijgaan?

Kostensoorten

Nu de commissie BBV de Wet ruimtelijke ordening steeds meer als uitgangspunt lijkt te hanteren, rijst ook de vraag welke kosten wel en niet tot de vervaardigingsprijs van de bouwgrond mogen worden gerekend. De BBV is hier niet uitputtend in. De Bro is dat met de zogenaamde ‘kostensoortenlijst’ wel bij een exploitatieplan. Kostensoorten die niet op de lijst staan, mogen niet publiekrechtelijk verhaald worden op particulieren. Dit neemt niet weg dat in de grondexploitatie deze ‘andere’ kosten wel kunnen worden opgenomen. Of krijgt de Wro, door de notitie van de commissie BBV, nu ook een schaduwwerking op de gemeentelijke grondexploitatie? Of ontstaan er juist nieuwe discussies over de kostensoorten omdat de gemeenteraad zelf de afweging kan maken of investeringen een algemeen nut hebben of een voor de locatie specifiek nut. Dit laatste kan ertoe leiden dat gemeenten omwille van de begrotingsdruk overhaast kosten uit de grondexploitaties over gaan hevelen naar de algemene dienst. Wat natuurlijk tot effect heeft dat toekomstige gemeentebegrotingen nog lang ‘last’ zullen hebben van dergelijke investeringskosten. De lasten worden immers niet lager maar worden uitgeschoven.

Als voorbeeld kan genoemd worden de aanleg van riolering ten behoeve van de ontwikkeling van nieuwe woningbouw. De kosten hiervan maken onderdeel uit van de grondexploitatie. Ook in het geval van een exploitatieplan is riolering opgenomen in de kostensoortenlijst. De kosten worden derhalve via de gronduitgifte door de gemeente c.q. middels een exploitatiebijdrage bij de omgevingsvergunning gedekt. De gemeente hoeft derhalve geen investering te activeren. De vraag of deze kosten op basis van de notitie van de commissie uit de grondexploitatie mogen worden gehaald, moet volgens ons ontkennend beantwoord worden. Zoals hiervoor aangegeven zijn de drie toetsingscriteria hierbij doorslaggevend. Immers, de aanleg van de riolering valt in dit geval onder ‘directe kosten’ die behoren tot de vervaardigingsprijs (causaal verband).

Reeds gemaakte kosten

In de notitie van de commissie BBV wordt verder geïntroduceerd dat ook ‘reeds gemaakte kosten’ uit de grondexploitaties kunnen worden gehaald. Daarbij geldt onder ander de voorwaarde dat er sprake moet zijn van gewijzigde omstandigheden en inzichten, bijvoorbeeld in afzetmogelijkheden, fasering en woningbouwprogramma. De vraag die hierbij gesteld kan worden is of dergelijke wijzigingen in omstandigheden van de exploitatie de toepassing van de drie toetsingscriteria anders maken. Als deze afweging bij de totstandkoming van de grondexploitatie al zorgvuldig heeft plaatsgevonden zal bijvoorbeeld een nieuwe fasering geen gevolgen hebben voor de verdeling van de kosten van bijvoorbeeld een rotonde.

Conclusie

In de inleiding van dit artikel werd geschetst dat het overhevelen van kosten naar de algemene dienst een panacee lijkt te zijn. De commissie BBV heeft in de notitie echter duidelijk gemaakt dat bij het overhevelen van zowel gemaakte en nog te maken kosten de drie toetsingscriteria uit de Wro onderbouwd moeten worden toegepast. Ingevolge de notitie lijken deze criteria leidend te zijn voor deze beoordeling. De notitie is een prima aanleiding en hulpmiddel om nog eens door de bestaande grondexploitaties heen te lopen met de vraag of kosten die erin staan opgenomen daar nu werkelijk thuishoren of niet. Echter, de notitie van de BBV bevat in de kern niets nieuws. De vraag of kosten thuishoren in een grondexploitatie dient altijd te worden gesteld, of het nu crisis is of niet, of er nu sprake is van een overschot of van een tekort.

Zie ook:

- EXTRA EDITIE special GRONDBELEID
- Special GRONDBELEID