Naar een Nota Grondbeleid Nieuwe Stijl

Hoe kan de Nota Grondbeleid afgestemd worden op de nieuwe realiteit?

De wereld van ruimtelijke ontwikkeling is in forse verandering. Een combinatie van conjuncturele en structurele factoren zorgt voor een verschuiving in de werkwijzen en rollen van partijen. De marktvraag is gekelderd, het aanbod is in veel regio’s te groot. De opgave verschuift naar de bestaande stad en voorraad. We zien een shift van grote productie, grote instituties en overheidssturing naar kleinere ontwikkelingen, olievlekwerking en een veelheid aan spelers. De eindgebruiker is aan zet, al dan niet collectief georganiseerd. De onzekerheid over wat nog wanneer en hoe gerealiseerd wordt is evident. De factoren f (functie), p (prijs), q (volume) en t (tijd) raken ongewis. Overheden bezuinigen als gevolg van de verminderende inkomsten over de volle breedte.

De verandering zit in verschillende factoren: een expliciete onderlinge erkenning van de verandering van (schijn)zekerheid naar zekere onzekerheid, van denken in harde programma’s naar flexibele scenario’s en bandbreedtes, van kwantiteiten naar kwaliteiten, van t=0 contracten naar meebewegende afspraken en tot slot van plan- en productdenken naar procesdenken.
Het gemeentelijk grondbeleid zit in het oog van de storm. Dit betekent ook het nodige voor de Nota Grondbeleid. Dit essay beschrijft de veranderingen en geeft aan hoe hiermee omgegaan zou kunnen worden.

Hier volgt een beknopte samenvatting:

a) Inhoudelijke koersbepaling: lange termijn ambities centraal, zonder te programmeren

• Bepaal met de raad de inhoudelijke -kwalitatieve- lange termijndoelen voor de gemeente. Wat wil deze gemeente zijn en bereiken, ook binnen de regio? Leg ruimtelijke accenten maar programmeer niet. Van het ‘wat’ naar het ‘waarom en hoe’. Dit kan worden vastgelegd in een Ontwikkelingsvisie o.i.d.;

• Afhankelijk van de regionale woningvraag verschuift in veel gevallen de noodzaak van kwaliteitstoevoeging via uitleglocaties naar een dominantere opgave in het verbeteren of zelfs overeind houden van de bestaande stad. In groeiregio’s zal het echter ook gaan over uitbreiding van de bestaande voorraad of een combinatie van beiden.

b) Procesmatige koers: meebewegen met ontwikkelingen via een handelingsleidraad en spelregels die door de gemeenteraad zijn vastgesteld

• Handelingsleidraad met spelregels vaststellen: klant (eindgebruiker) voorop, maatwerk, acceptatie intrinsieke onzekerheid, beslissingscriteria, het verminderen van stapeling en verkokering van beleid en eisen (‘ontslakken’);

• Ruimte aan initiatiefnemers. Overheid stelt zich flexibel op. Inrichten op andere competenties. Co-creatie (ontwikkelen met en door eindgebruiker) als principe voorop stellen, leidt mogelijk ook tot grotere multiplier;

• Het huidige instrumentarium maakt meer mogelijk dan vaak wordt gedacht: biedt experimenteerruimte;

• Steeds meer privaatrechtelijk regelen in plaats van publiekrechtelijk, is flexibeler maar betekent grotere rol goede samenwerking, maar ook goede borging van democratisch belang via raadscontrole op principes;

• Toegevoegde waarde gemeente verandert van het aankopen en bouwrijp maken van bouwgrond naar makelen en schakelen; ‘stadsontwikkeling zonder grex’. Bestaande kennis en kunde binnen grondbedrijf is en blijft relevant, indien nodig nieuwe competenties aan boord brengen.

c) Consequentie voor aansturing en rolneming: raad op afstand maar toch dichtbij, strakke procesregie

• Raad: Blijvend sturen op hoofdlijnen, maar ook dichterbij blijven: strakke informatievoorziening. Debat over ruimtelijke doelen op outcome-niveau en de rol van grondbeleid daarbij. Daarvoor is handelingsruimte nodig. Het opstellen van kaders kan voorkomen dat: ‘alles kan en mag’;

• College: Sturen op het ‘waarom en hoe’ in plaats van ‘wat’. Durf wel te kiezen voor bepaalde ontwikkelingen die minimaal vereist zijn. Laat verder ruimte voor nieuwe initiatiefnemers. Verleid partners, organiseer investerend vermogen. Duidelijkheid bieden over publiek-publieke samenwerking en procesgang;

• Ambtelijke organisatie: Strakke procesregie op planontwikkeltraject in specifieke ‘arena’s/beslistafeltjes, nauwe samenwerking tussen zowel account-, wijk-, project- en gebiedsmanagement, beleid, marketing, verkoop/gronduitgifte, juridische zaken. Belang van goede intake en management van verwachtingen.

• Markt en maatschappij krijgen -echt- de ruimte, toegevoegde waarde overheid ligt in dienstverlening. Maar ook spelregels voor initiatiefnemers: committeren aan procesbeginselen, inclusief transparantie.

d) Concrete vertaling principes in Nota Grondbeleid: ‘actief-faciliteren’, af/opbouwen en herijken

• Het grondbeleid kader-stellend inzetten, daarbinnen situationeel grondbeleid voeren aan de hand van een handelingsleidraad. Per initiatief/project beredeneerd kiezen welk type beleid (actief/faciliterend) gevoerd wordt. Het ‘actief-faciliteren’ (actief meedoen zonder grondposities in te nemen) speelt een belangrijke rol binnen de Nota Grondbeleid Nieuwe Stijl.

• Hoe vorm te geven aan 'actief-faciliterende' houding overheid: het in netwerken, tijdsinzet, innovatieve inzet RO-/grondinstrumentarium, functieregie, etc. actief ondersteunen van ontwikkelingen. Situationeel te bepalen. Uitgaande van combinatie kwalitatieve inhoudelijke doelen en financiële sturing;

• Ander model grondbedrijf: in toenemende mate geen terugverdienoptie/kostenverhaal meer c.q. lastiger te verwezenlijken. Wordt eigenlijk een gewone gemeentelijke dienst waar ook (maatschappelijke) investeringen gedaan worden die niet direct worden terugverdiend;

• Kleine locaties met meer kortere exploitatieperioden, tijdelijke exploitaties, etc. ten behoeve van 'behapbare’ ontwikkelingen oftewel in klant, tijd, zekerheid en geld/financiering te overziene ontwikkelingen;

• Berekening grondexploitatie meer in bandbreedtes. Maak scenario’s expliciet, wat zijn mogelijke routes naar welk einddoel. Op die manier grip krijgen op langjarige onzekerheden;

• Meebewegende afspraken (bijvoorbeeld exploitatieovereenkomsten, exploitatieplannen/kostenverhaal) en herijken wordt de norm. Anterieure afspraken worden ‘on going’. Dit geldt ook voor het naar rato maken van plankosten, aanleggen van infrastructuur en (bovenplanse) voorzieningen, etc.;

• Financieel inregelen van afspraken via bijvoorbeeld een voorzieningenfonds; of zelfs juist via planbatenbijdrage achteraf?;

• Meer flexibiliteit en verleiding inbouwen betekent ook iets voor risicomanagement en randvoorwaarden: om kunnen gaan met onzekerheid;

• Meer verleidend instrumentarium inzetten, zoals bv. pitches, prijsvragen, open calls, etc. NB iets anders dan aanbestedingen. Niet zozeer alleen op geld, juist ook op partnerschap (zonder voorgoed te zijn uitgeleverd aan een partij; optie tot open raamovereenkomsten). Van aanbesteden naar gezamenlijk investeren;

• Alternatieve investeringsmodellen: dienstverlening aan de bestaande stad (bijvoorbeeld wijkbedrijf, buurtbeheerbedrijf, duurzaamheidsbedrijf), kapitaliseren maatschappelijke baten: maatschappelijke business case centraal stellen. Dit vertaalt zich in (grote) geldstromen binnen en rondom gemeente. Dit zit niet allemaal bij het grondbedrijf, maar ook bij andere onderdelen van de gemeente.

Lees hier het volledige essay (pdf)

Disclaimer:

Dit essay is opgesteld door het Watertorenberaad. Het Watertorenberaad is een samenwerkingsverband van private partijen (ontwikkelaars, bouwers, beleggers, banken, etc.), semi-private (corporaties, kennisinstituten) en publieke partijen (gemeenten, provincies, Rijk). Het Watertorenberaad stelt als doel een bijdrage te bieden aan gebiedsontwikkelingen op basis van denken & doen, het leveren van kennis & kunde en het beïnvloeden van houding & gedrag. Juist door deze onderdelen te combineren kunnen nieuwe werkwijzen ontwikkeld en geïmplementeerd worden. Dit product is op initiatief van de gemeente Zwolle en met medewerking van onder andere het Rijk, VNG en Vvg tot stand gekomen.