Nieuw grondbeleid kan ook gebiedstransformaties uit het moeras trekken

Gebiedstransformaties verlopen doorgaans te traag en vallen veel te duur uit. Om daar verandering in te brengen, is het zaak om beschikbare grondbeleidsinstrumenten beter te benutten. In een brief over de modernisering van het grondbeleid aan de Tweede Kamer analyseert minister De Jonge de problematiek. Ook reikt hij een reeks oplossingsrichtingen aan. Dit was recent aanleiding voor een ‘grondige’ discussie tussen overheden, marktpartijen, kennisorganisaties en praktijkprofessionals. Bij de kennissessie ‘Modernisering van het grondbeleid’ van het programma Stedelijke Transformatie bogen zij zich samen over bestaande en nog onbenutte instrumenten voor grondbeleid. En over de vraag wat er nodig is om deze wél te kunnen benutten. In dit artikel worden de belangrijkste uitkomsten van de sessie op een rij gezet.

Te traag, te duur

De brief van minister Hugo de Jonge aan de Tweede Kamer zet helder uiteen waarom het grondbeleid aan modernisering toe is. Het nijpende woningtekort noodzaakt ons om gebiedsontwikkelingen te versnellen. De huidige vertragingen en financiële tekorten zijn voor een belangrijk deel te wijten aan grond. Wie de grond in handen heeft, bepaalt. Maar wie plukken de vruchten van grondverkoop en -exploitatie? En hoe verdelen zij deze? Die vragen zijn bepalend voor het succes van de gebiedstransformaties en de daaraan samenwerkende partijen.

Niek van der Heiden, senior beleidsmedewerker bij het ministerie van BZK, stelt dat grond voor gebiedsontwikkelingen te traag beschikbaar komt door versnipperd grondbezit en langdurige onderhandelingen. Er is een tekort aan kennis en ervaring bij provincies en gemeenten. Daardoor worden beschikbare instrumenten soms niet toegepast. Ook missen regionale en lokale overheden vaak financiële armslag, terwijl de maatschappelijke kosten veelal wel bij hen liggen en zij deze onvoldoende kunnen verhalen op de grondeigenaar. Ook gaat het mis door de grondprijzen, die stijgen door een opgaande markt en schaarste. Hierdoor ontstaan hoge verwervingskosten en vaak ook tekorten op grondexploitaties.

Op zoek naar oplossingen voor de geschetste problematiek onderscheidt het ministerie van BZK drie sporen. Op korte termijn en binnen bestaande regelgeving – spoor 1 – kun je maatregelen treffen die ervoor zorgen dat grond sneller beschikbaar komt. Zo stimuleer je gemeenten actief grondbeleid te voeren en sneller het voorkeursrecht toe te passen. Het Rijk wil hierbij ook zelf een actievere houding aannemen door te experimenteren met financiële arrangementen; bijvoorbeeld door deel te nemen in een gemeenschappelijk grondbedrijf. Andere op korte termijn te realiseren ingrepen zijn het wegnemen van belemmeringen in het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) en het verlengen van de termijn voor woningcorporaties voor het aanhouden van grondposities (van 5 naar 10 jaar).

Oplossingen op lange termijn

Spoor 2 richt zich op maatregelen die het gemakkelijker maken om kosten voor publieke voorzieningen te verhalen en de kosten van de inrichting van de openbare ruimte te dekken. In de brief aan de Tweede Kamer schrijft de minister: Het is van belang dat gemeenten al ruim voordat het bestemmings-/omgevingsplan in procedure wordt gebracht duidelijkheid bieden over de kosten en opbrengsten van gebiedsontwikkelingen en consistent zijn in het bredere publiek beleid. Door vroegtijdig duidelijkheid te bieden over kosten en opbrengsten voor alle partijen zal de grondprijs dalen, is de gedachte. Nieuwe afspraken over de taxatiemethode zorgen voor meer duidelijkheid bij het bepalen van de waarde van de grond bij verkoop, onteigening en kostenverhaal.

Spoor 3 tenslotte moet eraan bijdragen dat de waardestijging van grond – ook buiten het directe plangebied – meer ten goede komt aan publieke doelen. Het ministerie van BZK schetst met het oog daarop de mogelijkheid tot een planbatenheffing om speculatieve grondhandel te voorkomen. Zo’n heffing kan de grondprijs beperken en zo gebiedsontwikkelingen vergemakkelijken. Dit vraagt echter om ingrijpende politieke besluiten, en vooruitlopend daarop om een breed debat.

Omgaan met versnippering

Eén van de problemen die in de discussie over deze drie sporen vaak naar voren komt is versnippering. Het versnipperde grondeigendom, waar ook projectmanager Sybold Herder bij de transformatie van een bedrijventerrein in Hattem tegenaanloopt, zorgt voor veel vertraging. Hij is niet de enige. Bovendien is het financieel ondoenlijk om als gemeente alle gronden te verwerven. Maar, het verwerven van één à twee kavels geeft de gemeente al invloed op de ontwikkeling. Enkele planeconomen benadrukken dat de bestaande regels in het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV-regels) gemeenten ruimte bieden om panden te kopen voor maatschappelijke doelen. Ook het bouwclaimmodel biedt uitkomst bij versnipperd grondbezit.

Een van de voorstellen van het ministerie van BZK is het gelijktijdig starten van de onteigeningsprocedure en de grondonderhandelingen. Niet iedereen vindt dat een goed idee: immers, dat zet de samenwerking onder druk. En juist deze samenwerking is cruciaal, zeker als je ook maatschappelijke waarde van een gebiedsontwikkeling wil meenemen in de businesscase. De deelnemers aan de kennissessie erkennen dat het kostenverhaal door de gemeenten ingewikkeld is, met vaak langdurige onderhandelingen. Maar, zo klinkt het, deze onderhandelingen kunnen met een open houding en transparantie uitmonden in een acceptabel plan voor alle partijen.

Zorg voor goede samenwerking

Marlies Krol-Cools, directeur vastgoedprojecten bij Portaal, ziet dat de tegenstellingen tussen partijen kunnen verdwijnen: “Ik hoop dat grond geen ‘macht’ blijft, maar ‘kracht’ wordt.” Gemeenten en corporaties moeten daarin volgens haar het voortouw nemen door intensief samen te werken. “We hebben immers dezelfde maatschappelijke belangen.” Corporaties zijn in veel gevallen afhankelijk van de locaties die gemeenten vrijspelen voor versnelling van sociale woningbouw” vult Ernest Kuiper – regisseur vastgoedontwikkeling bij corporatie Woonwaard Alkmaar – aan.

Michiel Boesveld, senior beleidsadviseur bij het ministerie van BZK, ziet dat markpartijen bereid zijn vergaande samenwerkingen aan te gaan. “Mij viel op dat een marktpartij tijdens deze kennissessie opriep om de winsten tussen markt en overheid te delen. Hiervoor is transparantie nodig.”

Chantal van Rooijen, adviseur grondbeleid bij de Vereniging van Grondbedrijven van de VNG vat de discussie samen: “Actief grondbeleid is geen doel op zich, maar een manier om maatschappelijke doelen te realiseren en faciliteren. Maar actieve instrumenten zoals onteigenen en voorkeursrecht zijn nog niet zo makkelijk. Laten we goed kijken hoe we daar samen uit kunnen komen.”

Er samen uitkomen begint volgens Helma Born, Regiodirecteur zuidwest bij gebiedsontwikkelaar BPD, bij openheid over het te voeren grondbeleid. “Het is fijn dat het adagium ‘houd je mond over grond’ verandert in ‘houd niet meer je mond over grond’. Zo help je de roze olifant uit de kamer; laten we het met elkaar hebben over waar het wringt om snel en kosteneffectief tot gebiedsontwikkelngen te komen.”

Hoe verder?

Hoe gaat het nu verder met de plannen van het ministerie van BZK voor de modernisering van het grondbeleid? Om aan de slag te gaan met het eerste spoor is geen wetswijziging nodig. Het blijkt dat overheden met de huidige instrumenten al een heel eind kunnen komen. De winst van deze BZK-brief over modernisering van het grondbeleid is dat partijen daarover met elkaar in gesprek gaan. Het is belangrijk deze open houding voort te zetten, zeker met het oog op spoor 2 en 3.

Het vergt meer onderzoek en argumentatie om wet- en regelgeving te kunnen wijzigen. Het ministerie van BZK is daarvoor in gesprek met alle relevante partijen en heeft een planning voorgesteld aan de Tweede Kamer. Met een demissionair kabinet is het des te belangrijker om optimaal gebruik te maken van de mogelijkheden die er nu al zijn. En om de tijd te gebruiken om het gesprek over modernisering van het grondbeleid voort te zetten met alle betrokkenen.