Participatie onder de Omgevingswet: worstelingen in de praktijk

“Participeren is meer dan informeren,” klonk het 15 oktober j.l. meermaals tijdens de vijfde Thematafel. Alleen blijft de vraag dan staan: wanneer is participatie (in de zin van de Omgevingswet) eigenlijk ‘voldoende’? De Omgevingswet zet sterk in op participatie: vroegtijdig in gesprek gaan met betrokkenen, zodat plannen beter aansluiten bij de praktijk en het draagvlak groeit. Zo is participatie bij vergunningverlening ‘verheven’ tot aanvraagvereiste, maar wat dat in de praktijk betekent is nog een zoektocht.

Marlon Boeve (hoogleraar Omgevingsrecht in gebiedsontwikkeling aan de TU Delft) trapte de ochtend af met een schets van het juridische kader. In de Omgevingswet is geen definitie van participatie gegeven. Wel is in de toelichting bij de Omgevingswet en het Omgevingsbesluit omschreven wat onder een participatieve aanpak moet worden verstaan: “het in een vroegtijdig stadium betrekken van belanghebbenden (burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en andere overheden) bij het proces van de besluitvorming over een project of activiteit.”

Heel verschillend

Participatie wordt dus breed opgevat en de Omgevingswet stelt geen eisen aan de vorm van het participatieproces. Het kan gaan over alle vormen van betrekken: van informatieavonden tot ontwerpateliers. Boeve lichtte toe dat de wetgever met deze open benadering de volgende doelen voor ogen had: een betere kwaliteit, de snelheid van de besluitvorming te vergroten, meer draagvlak en een herstel van vertrouwen in de overheid. Tijdens deze thematafel werd gediscussieerd over de vraag of deze doelen werden bereikt met de regeling van participatie onder de Omgevingswet. Hoewel de wet geen eisen stelt aan hoe participatie moet plaatsvinden, zijn er wel kennisgevings- en motiveringsplichten opgenomen (art. 10.2 Omgevingsbesluit). Gemeenten moeten bovendien participatiebeleid vaststellen en bij omgevingsplannen aangeven hoe daaraan invulling is gegeven.

Een belangrijke nieuwkomer onder de Omgevingswet is het aanvraagvereiste participatie (artikel 16.55 Omgevingswet en artikel 7.4 Omgevingsregeling): de aanvrager van een omgevingsvergunning moet aangeven of en zo ja, hoe participatie heeft plaatsgevonden. Hierbij is participatie dus niet verplicht en in het beleid kunnen geen participatieverplichtingen aan initiatiefnemers worden opgelegd. Alleen bij de aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (de Bopa) kan de gemeenteraad vooraf gevallen aanwijzen waarin participatie verplicht is. Dit is door gemeenten vervolgens heel verschillend ingevuld.

Amsterdamse praktijk: gemeentelijk participatiebeleid

Laila Bouzahra (senior juridisch adviseur bij de gemeente Amsterdam en buitenpromovendus op het onderwerp ‘de werking van bezwaar- en beroepsprocedures in het omgevingsrecht van voor en na de Omgevingswet’) besprak hoe in haar gemeente de nieuwe participatieregels worden toegepast. Amsterdam heeft participatie voor alle Bopa’s verplicht gesteld.

Participatie is in Amsterdam verder als volgt uitgewerkt:

- de Participatieverordening: regelt de betrokkenheid van inwoners en andere belanghebbenden bij de ontwikkeling van gemeentelijk beleid, van voorbereiding tot en met uitvoering. Bijvoorbeeld bij het creëren van een nieuw park;

- de Participatiehandleiding: bedoeld voor de burger om voorwaarden aan te geven voor participeren. Dit is uitdrukkelijk geen uitputtende lijst met voorwaarden;

- de Beslisboom Beoordeling Participatie: het beoordelingsinstrument participatie binnen een aanvraagprocedure van een omgevingsvergunning;

- het VTH-beleid Fysieke Leefomgeving 2024 waarin de VTH-taken zijn opgenomen voor de fysieke leefomgeving, die voortvloeien uit onder andere de Omgevingswet.

Uit de Participatiehandleiding volgen drie categorieën waarbinnen een initiatief met gevolgen voor de fysieke leefomgeving kan vallen. Aan de hand van waar het initiatief onder geschaard kan worden, geeft de handleiding aan welke wijze van participatie daarbij wordt aangeraden.

Aan de hand van de eerste jurisprudentie gaat Bouzahra in op hoe participatie onder de Omgevingswet tot nu toe door de rechter wordt ingevuld. Zo blijkt dat de initiatiefnemer zelf mag bepalen hoe hij het participatieproces vormgeeft, maar dient het uitgevoerde participatieproces wel enige betekenis te hebben. Het hangt bij verplichte participatie vervolgens af van de aard van het project en de impact op de omgeving wat er in redelijkheid aan participatie gedaan moet worden. Het is in eerste instantie aan het College van BenW om te beoordelen of de initiatiefnemer in redelijkheid heeft kunnen volstaan met de verrichte participatie. De rechtbank Amsterdam oordeelt bovendien: “dat participatie tot een ander resultaat heeft geleid dan de verzoekster wenste, betekent niet dat de participatie onvoldoende is geweest.” Ten slotte volgt uit de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant: “Participeren is meer dan enkel informeren. Participeren vereist een poging om input van anderen op een voornemen op te halen voordat een aanvraag wordt ingediend. Participeren wil echter ook niet zeggen dat anderen moeten instemmen met het voornemen. Met andere woorden, participeren is in ieder geval een (poging tot) een goed gesprek.”

In geen van bovenstaande gevallen vormde (onvoldoende) participatie uiteindelijk een struikelblok voor de uiteindelijke uitspraak. Bouzahra gaf onder meer voorbeelden uit de Amsterdamse praktijk waarin vroegtijdige participatie heeft geleid tot (meer) begrip met betrekking tot de besluitvorming over een project. Bij de bouw van een school ontstond eerst veel weerstand vanwege vermindering van het uitzicht en de toename van geluidsoverlast. Na het participatietraject voor omwonenden werd duidelijk dat schoolruimte in de nabijheid nodig en wenselijk was, gelet op de verjonging van de wijk en een hogere leerlingenprognose.

De rechtspraktijk

Laurine van Schie-Kooman (advocaat bij EBH Legal, tevens rechter-plaatsvervanger rechtbank Amsterdam) gaf een scherpe inkijk in wat zij over participatie tegenkomt in haar dagelijkse praktijk. De voordelen zijn goed te beargumenteren: betere besluitvorming, meer draagvlak en meer vertrouwen. Maar de uitvoering blijkt weerbarstig. Want wanneer is sprake van ‘in een vroeg stadium betrekken’? “Momentum vinden is moeilijk,” aldus Van Schie-Kooman. “Te vroeg, dan weten mensen nog niet waarover ze iets moeten vinden. Te laat, dan voelt het als een voldongen feit.” Bovendien is er een groot verschil tussen betrokkenen enkel informeren of daadwerkelijk laten participeren in het besluitvormingsproces.

Van Schie-Kooman liet zien dat uit informatie van het ‘Delftse Internet Panel’ blijkt dat 85 procent van de inwoners participatie zeer belangrijk vindt, maar dat 71 procent nog nooit heeft geparticipeerd in een groot project. Van degenen die wel meededen, is een derde positief, een derde neutraal en een derde negatief over het proces. In haar praktijk ziet zij diverse knelpunten bij participatie, waardoor burgers en bedrijven negatief tegenover participatie kunnen komen te staan. Zo bestaat er soms wantrouwen tegenover commerciële partijen die participatie begeleiden, zijn er zorgen over niet-representatieve klankbordgroepen en is er gebrek aan empathie (voor of door de initiator van het participatietraject). Ook zijn er steeds verschillende gezichten bij gemeenten en is de locatie waar de participatiebijeenkomsten worden georganiseerd ook van belang.

Met enkele randvoorwaarden aan participatie kan een deel van de knelpunten echter opgelost worden. Van belang is om ervoor zorg te dragen dat alle doelgroepen worden bereikt, onder meer door een goede keuze van locaties, datum, tijd en toegang. Daarvoor dient voldoende budget en tijd uitgetrokken te worden. Bovendien moet er nog ruimte zijn in het proces voor inbreng, wat is nog open voor participatie? Ten slotte is het zaak om ook de niet-dominante partijen te horen en na afloop van het traject de deelnemers van een terugkoppeling te voorzien.

Participatie als kans én spanningsveld

In de discussie werd duidelijk dat participatie onder de Omgevingswet als een ‘hardere’ verplichting dan voor de inwerkingtreding van de wet wordt ervaren. Dit heeft als gevolg dat in de praktijk participatie (nog) meer dan voorheen een prominentere plek in het proces van gebiedsontwikkeling heeft. Er wordt gezocht naar manieren om participatie op een goede manier te organiseren. De wettelijke regeling wordt enerzijds dan ook als een positieve stimulans gezien, participatie staat echt ‘op de kaart’. Anderzijds leidt participatie in de praktijk wel geregeld tot frustratie. Organisatoren van participatie, zoals overheden, ontwikkelaars en woningcorporaties, zien dat ondanks alle inspanningen een gebrek aan participatie vervolgens door appellanten wordt aangevoerd als beroepsgrond. We kunnen dan ook constateren dat de versterkte positie van participatie in de Omgevingswet leidt tot juridificering – in die zin dat het vaker in beroep wordt aangevoerd om een besluit te vernietigen.

Deze juridificering komt overigens niet onverwacht. Een aanwezige noemde het “een balans tussen rechtszekerheid en flexibiliteit”: hoe geef je ruimte aan participatie zonder het juridisch te verabsoluteren? Anderen wezen op het structurele capaciteitsprobleem bij gemeenten: er is te weinig menskracht om alle participatieprocessen goed te begeleiden.

Het gesprek verschoof daarmee naar de kern van de Omgevingswet: de integrale afweging van belangen. “We willen integraal werken,” stelde een deelnemer, “maar participatie vindt juist op projectniveau plaats.” Ook waarschuwde de WRR eerder al dat de Omgevingswet vooral “goed nieuws is voor de participatie-elite.” Het moet dus gaan over álle belangen, waarbij wel nagedacht moet worden over de ‘cirkel van omwonenden’. De meningen bleken verdeeld over het punt of het zou helpen om kwaliteitscriteria voor participatie juridisch te borgen. Voorbeelden uit de praktijk lieten zien dat kaders aan participatie ook een tool kunnen vormen om het proces juist te frustreren.

Ruimte voor verbetering om woningbouwplannen te versnellen werd vooral ook gevonden in de doorlooptijden bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Niet het in beroep gaan zelf, maar vooral het daardoor jaren stilliggen van een ontwikkeling wordt door partijen als probleem bestempeld. Kortere procedures dragen waarschijnlijk meer bij aan het tempo van woningbouw dan (meer) participatie(verplichtingen). Een in het algemeen minder vaak genoemde maatregel is in dat verband het aangaan van een ‘verzekering tegen beroepen op omgevingsvergunning’.

Toch bleef de onderliggende ambitie overeind: participatie als kans om plannen te verrijken. “De mensen die betrokken zijn, kunnen je ontwikkeling beter maken,” stelde een van de deelnemers. “Maar dan moet je er wel echt voor openstaan.” Laat participatie vooral geen doel op zich worden.