Regenbestendige woningbouwprojecten: wie bepaalt en wie betaalt?

Uit de Omgevingswet volgt dat het verwerken van regenwater in beginsel de verantwoordelijkheid van de grondeigenaar is. Juridisch gezien geldt dat de grondeigenaar regenwater in principe op eigen terrein verwerkt, tenzij dat redelijkerwijs niet van de grondeigenaar kan worden verlangd. In dat geval moet de grondeigenaar overtollig regenwater aan de gemeente kunnen aanbieden. De gemeente is daarom verplicht om een inzamelvoorziening aan te leggen om overtollig regenwater op te vangen, zoals een gemengd riool, hemelwaterriool of wadi. Welke inzamelvoorziening wordt gekozen, is aan de gemeente.

Zelf doen

Gelet op deze verantwoordelijkheidsverdeling mag ervan worden uitgegaan dat de grondeigenaar zelf passende maatregelen neemt, zoals (indien mogelijk) het aanleggen van groen, het plaatsen van een regenton of het verwijderen van tegels. Het is ook mogelijk dat de gemeente de grondeigenaar juridisch verplicht om de (naar oordeel van de gemeente) op hem of haar rustende verantwoordelijkheid te nemen. In het omgevingsplan kan de gemeente grondeigenaren bijvoorbeeld verplichten om tijdens de (ver)bouw van woningen bepaalde maatregelen te treffen, zoals het aanleggen van waterberging of het verwijderen van oppervlakteverhardingen. De gemeente is doorgaans grondeigenaar van de openbare ruimte en daar zelf verantwoordelijk voor het regenwaterbeheer.

De gemeente kan meer verantwoordelijkheid voor regenwaterbeheer op zich nemen en naast de inzamelvoorziening ook aanvullende maatregelen in de publieke ruimte treffen. Investeringen in dergelijke maatregelen hangen vaak af van andere gemeentelijke doelstellingen rondom klimaatadaptatie, biodiversiteit en het overige stedelijke waterbeheer. In het kader van rechtszekerheid is het raadzaam dat de gemeente hierover duidelijk communiceert, zodat private grondeigenaren weten waar zij aan toe zijn en wat er van hen wordt verwacht en gevraagd in de omgang met regenwater.

Zorgplicht

De noodzaak om regenwaterbeheermaatregelen te nemen vloeit echter niet alleen voort uit de Omgevingswet. Ook het privaatrecht is van belang, waaronder de civielrechtelijke zorgplicht. Deze zorgplicht rust bij woningbouwprojecten zowel op de gemeente als op private initiatiefnemers (zoals een projectontwikkelaar) en kan onder meer inhouden dat er voldoende en gedegen onderzoek wordt verricht naar de waterhuishouding in en rondom het plangebied en dat er adequate maatregelen worden getroffen als uit dat onderzoek blijkt dat de bouw tot waterproblematiek kan leiden. Als de zorgplicht onvoldoende in acht wordt genomen, kunnen gemeente en initiatiefnemer(s) aansprakelijk worden gehouden voor ontstane waterschade.

Ook het waterschap kan als gevolg van woningbouw maatregelen nemen of verplicht zijn om maatregelen te nemen. Het waterschap heeft de wettelijke taak om zorg te dragen voor de regionale watersystemen, onder meer door daar overstromingen, waterschaarste en wateroverlast te voorkomen en te beperken. Een toename van verharding kan leiden tot een versnelde afvoer van regenwater naar de regionale oppervlaktewateren, waardoor die wateren mogelijk niet meer voldoen aan de geldende wateroverlastnormen. Om te blijven voldoen aan de normen moet het waterschap maatregelen nemen, zoals de aanleg of verruiming van bergingsgebieden.

Het waterschap kan onder bepaalde voorwaarden ook initiatiefnemers in de waterschapsverordening verplichten om passende maatregelen te nemen bij de (ver)bouw van woningen indien die bouwactiviteiten negatieve gevolgen voor het regionale watersysteem hebben.

De rekening

Het spreekt voor zich dat waar en door wie maatregelen worden genomen bepalend is voor wie de kosten draagt. Bij particuliere maatregelen tijdens (ver)bouw op private grond komen de kosten vaak voor de rekening van de degene die de maatregel wil of moet nemen (in veel gevallen is dat de desbetreffende grondeigenaar). Wanneer een projectontwikkelaar regenwaterbeheermaatregelen uitvoert of moet uitvoeren dan zal die ontwikkelaar de kosten gewoonlijk proberen door te berekenen in de verkoop- of verhuurprijs van het vastgoed. In bebouwd gebied komen de kosten voor nieuwe particuliere maatregelen, of voor het onderhoud en beheer van (reeds genomen) maatregelen, voor rekening van de grondeigenaar (of huurder als deze zelf maatregelen wil nemen of beheren).

Het uitgangspunt bij woningbouwprojecten is dat de aanlegkosten voor publieke maatregelen worden verrekend op de gemeentelijke grondexploitatie (actief grondbeleid) of worden verhaald op de private initiatiefnemers (faciliterend grondbeleid). Als een gemeente actief grondbeleid voert, dan zal de gemeente de aanleg van de maatregelen op de gemeentelijke grondexploitatie zetten en die kosten moeten dekken met opbrengsten uit de gronduitgifte of de erfpachtcanon (of subsidies of reserves indien beschikbaar).

Als er echter een (dreigend)dekkingstekort is, dan zal de gemeente geneigd zijn kostenposten te schrappen, bijvoorbeeld door minder of goedkopere maatregelen te treffen. Wordt er faciliterend grondbeleid gevoerd, dan moeten de door de gemeente gemaakte aanlegkosten worden verhaald op degene die de bouwactiviteit verricht (zoals de projectontwikkelaar). Bij voorkeur wordt kostenverhaal in een anterieure (privaatrechtelijke) overeenkomst geregeld, waarbij contractvrijheid het uitgangspunt is. Als het sluiten van zo’n overeenkomst niet lukt, dan rust er op de gemeente een plicht om het kostenverhaal via het publiekrecht af te dwingen (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2022). In de praktijk is er echter weinig zicht op en transparantie over anterieure overeenkomsten (en de publiekrechtelijke ‘stok-achter-de-deur’), waardoor onduidelijk is in welke mate aanlegkosten door private initiatiefnemers worden gedragen (Hobma & Winkelman, 2023).

Krappe businesscase

Als de gemeentelijke grondexploitatie negatief is, of als de private businesscase voor woningbouw onder druk staat of onvoldoende aantrekkelijk is, dan bestaat er een (aanzienlijke) kans dat investeringen in regenwaterbeheer achterwege worden gelaten. Woningbouwprojecten zijn duur en dergelijke maatregelen kosten geld. Afgezien van de inzamelvoorziening is een gemeente in beginsel niet verplicht om aanvullende maatregelen te nemen, waardoor klimaatadaptieve ambities door een krappe businesscase (kunnen) sneuvelen. Het risico is dat deze maatregelen later alsnog gerealiseerd (moeten) worden in het bestaande gebied, waardoor kostenbesparingen op de korte termijn kunnen leiden tot hoge(re) aanlegkosten op de lange termijn.

Bovendien worden maatregelen dan niet langer ‘toegerekend aan’ een woningbouwproject, waardoor ze doorgaans met gemeentelijke belastingen en heffingen moeten worden bekostigd, waarbij de rioolheffing de voornaamste, maar niet de enige, dekkingsbron is. De rioolheffing is ook de gangbare financiering om de langetermijnkosten voor beheer en onderhoud van dergelijke maatregelen te betalen, omdat deze kosten in ieder geval niet aan een woningbouwproject kunnen worden toegerekend (The Positive Lab, 2024).

Zoals gezegd geldt verder nog dat woningbouwprojecten ook bij het waterschap tot maatregelen en daarmee kosten kunnen leiden. Door deze projecten (vooral in uitleggebieden) zijn soms aanpassingen aan het watersysteem noodzakelijk om het watersysteem te laten (blijven) voldoen aan de geldende wateroverlastnormen. Als het waterschap maatregelen moet treffen, is het de vraag of de aanlegkosten daarvan direct op de initiatiefnemer verhaald (moeten) worden. Indien dat niet het geval is, worden de aanlegkosten, evenals de kosten voor onderhoud en beheer, door het waterschap via de watersysteemheffing gedekt (Groothuijse, 2022).

Penny wise, pound foolish

De woningbouwambities in Nederland zijn groot. Door veranderende neerslagpatronen is het noodzakelijk dat nieuwe woonwijken weerbaar zijn tegen nattere winters en zomerse piekbuien. Het is wat ons betreft verstandig om bij woningbouwprojecten al vroeg te investeren in het klimaat van de toekomst, aangezien er juist bij ver- en nieuwbouw veel kansen liggen om kosteneffectieve en duurzame maatregelen te nemen. Dat vraagt om duidelijke afspraken en heldere communicatie over wie (welke) maatregelen neemt of moet nemen, zeker gezien de gedeelde publieke en private verantwoordelijkheden voor regenwaterbeheer.

Daarnaast is meer transparantie nodig over wie de rekening voor maatregelen voor regenwaterbeheer in de publieke ruimte betaalt of gaat betalen. Bij woningbouwprojecten is het uitgangspunt dat aanlegkosten worden verrekend op de gemeentelijke grondexploitatie of via het kostenverhaal. Maar aangezien maatregelen een negatieve impact hebben op de businesscase en ze, naast de inzamelvoorziening, (vooralsnog) niet verplicht zijn, ontstaat er een prikkel om die maatregelen achterwege te laten. Het risico is dat maatregelen voor regenwaterbeheer later alsnog gerealiseerd (moeten) worden, en dat de (vaak hogere) kosten bij de maatschappij komen te liggen.

Het is wat ons betreft onwenselijk dat (krappe) businesscases het risico met zich meebrengen dat regenwaterbeheermaatregelen tijdens woningbouwprojecten niet worden gerealiseerd. Het is tijd om op zoek te gaan naar nieuwe financiële arrangementen die tijdige investeringen in regenwaterbeheer mogelijk maken en bekostigen. Wordt vervolgd!