Richting geven aan stedelijke ontwikkeling op lange termijn

Veel gemeenten beschikken over uiteenlopende beleidsambities en strategische kaders, zoals een omgevingsvisie, woonvisie of mobiliteitsagenda, waarin de lange termijn doelen en ruimtelijke opgaven zijn vastgelegd. Daarmee ontstaat de uitdaging om deze ambities daadwerkelijk tot uitvoering te brengen. Een ruimtelijke investeringsstrategie biedt hiervoor houvast. Zo’n strategie brengt beleidsambities en opgaven samen met de benodigde investeringen, mogelijke financieringsbronnen en een globale fasering in de tijd. Daarmee helpt zij gemeenten om investeringen te ordenen, te prioriteren en tijdig weloverwogen keuzes te maken. Tegelijk vormt de strategie een belangrijk instrument voor het gesprek met bestuur, marktpartijen en andere overheden over de uitvoering en de financiering van de plannen.

Inventarisatie en prioritering

Een investeringsagenda start met een brede inventarisatie van benodigde investeringen. Vervolgens is prioritering vaak noodzakelijk, omdat capaciteit en middelen beperkt zijn. Een transparant beoordelingskader helpt om projecten objectief te vergelijken en bestuurlijke keuzes te onderbouwen. Criteria voor zo’n kader zijn bijvoorbeeld de mate waarin een project aansluit bij de maatschappelijke ambities en het risico en de complexiteit. Bij dit laatste wordt beoordeeld of de risico’s voor uitvoering en voortgang acceptabel zijn, gezien de beschikbare capaciteit, bestuurlijke afwegingen en mogelijke afhankelijkheden. Tot slot speelt de eventuele cofinanciering een rol.

Projecten waarvoor bijdragen van externe partijen beschikbaar zijn, vergroten de uitvoerbaarheid van de investeringsagenda en drukken minder zwaar op de gemeentelijke middelen. Door deze drie criteria samen te brengen, ontstaat een compleet beeld van de maatschappelijke waarde, uitvoeringsrisico’s en financiële haalbaarheid. Het resultaat is een prioritering die helpt bepalen welke projecten de komende jaren voorrang krijgen.

Na vaststelling van de investeringsagenda, met een samenhangend beeld van benodigde investeringen, is de volgende stap het ontwikkelen van een investerings- en bekostigingsstrategie die deze realisatie mogelijk maakt. Zonder aanvullende financiering kan de investeringsagenda vaak niet volledig worden gerealiseerd. Bij een gemeentelijke investeringsstrategie wordt eerst gekeken naar gemeentelijke financieringsbronnen, zoals belastingopbrengsten (OZB, parkeerheffingen en toeristenbelasting), de groei van het gemeentefonds (door de toevoeging van nieuwe woningen en de daarmee samenhangende bevolkingsgroei) en de inzet van reserves. Daarnaast wordt gekeken naar het kostenverhaal. Hiermee kunnen gemeentelijke kosten voor publieke voorzieningen, zoals infrastructuur en groen, gedeeltelijk worden verhaald op ontwikkelaars wanneer hun projecten hiervan profiteren. Dit zorgt ervoor dat de investeringen in een gebiedsontwikkeling evenwichtiger worden verdeeld tussen overheid en marktpartijen.

Begroting instellen op groep

Voor grote stedelijke opgaven is externe cofinanciering vaak onmisbaar. Een actief lobbytraject richting rijk en provincie vergroot de kans op subsidies en bijdragen. Het succes van dergelijke regelingen hangt samen met de mate waarin plannen aansluiten bij nationale ambities, zoals de woningbouwopgave en mobiliteitstransities. Ook gaat het om de vraag in hoeverre projecten uitvoeringsgereed zijn. Dit maakt het noodzakelijk om projecten zorgvuldig te faseren en te onderbouwen met heldere en realistische businesscases. Een vervolgstap in de strategie is het instellen van een fonds waarin de cofinanciering kan worden gebundeld en beschikbaar wordt gesteld aan projecten die bijdragen aan de investeringsagenda. In zo’n fonds kunnen bijdragen van rijk, provincie en andere partijen worden gecombineerd met gemeentelijke middelen, waardoor de financiële middelen gerichter en effectiever kunnen worden ingezet.

Tot slot vraagt de investeringsopgave om een begroting die is afgestemd op de groei van de stad. Dit betekent dat structurele lasten, bijvoorbeeld voor beheer, onderhoud en exploitatie van nieuwe voorzieningen, tijdig worden meegenomen. Groeigerichte begrotingskaders voorkomen dat investeringen uitsluitend als incidentele uitgaven worden benaderd en zorgen ervoor dat exploitatie en beheer vanaf het begin onderdeel zijn van de financiële afweging.

Een casus: Amersfoort

In Amersfoort is de Ruimtelijke Investeringsstrategie Amersfoort (RISA) ontwikkeld om een integraal overzicht te bieden. De strategie maakt inzichtelijk wat de stad op hoofdlijnen wil realiseren op basis van de opgaven uit de Omgevingsvisie, welke financiële middelen benodigd zijn en welke partijen zouden kunnen bijdragen. Daarbij past een globale fasering richting 2040. Achter deze strategie liggen twee essentiële doelen. Allereerst wil de gemeente zekerstellen dat de juiste keuzes nu worden gemaakt om de lange termijn ambities mogelijk te maken. Daarnaast moet de strategie helpen voldoende middelen te genereren om de stedelijke ontwikkeling uitvoerbaar te maken. Zo vormt de RISA een kompas dat investeringen ordent en richting geeft.

Het inventariseren van de benodigde investeringen was de eerste stap in het opstellen van de investeringsagenda. De Omgevingsvisie vormde daarbij het vertrekpunt. Hierin zijn de opgaven per thema uit de Omgevingsvisie uitgewerkt. Eén van de hoofdthema’s is bijvoorbeeld ‘Een stad met duurzame mobiliteit’. Zo’n hoofdthema wordt vervolgens vertaald naar concrete projecten, zoals bijvoorbeeld de herinrichting van het Stationsgebied. Daarna worden de projectkosten geraamd en de fasering in de tijd. Ook worden afhankelijkheden tussen opgaven en projecten globaal in kaart gebracht, bijvoorbeeld wanneer een gebiedsontwikkeling niet kan worden voortgezet zonder een specifieke investering, een zogenoemde showstopper. Naast inventarisatie van concrete projecten is de gemeente aan de slag gegaan met het bepalen van de prioriteiten. Voor de prioritering is een beoordelingskader opgesteld, door de criteria te wegen wordt bepaald welke projecten komende jaren voorrang krijgen.

De gemeente creëert vier jaar (structurele) ruimte in de begroting voor investeringen die zijn opgenomen in de RISA. Hiermee kan voor een periode van vier jaar, via een afwegingskader, ingezet worden op realisatie van projecten en maatregelen die de groei van de stad mogelijk maken en een belangrijke bijdrage leveren aan de uitvoering van de Omgevingsvisie. Ook is er ingezet op een stevig lobbytraject richting Rijk en provincie. Dit traject bestond onder meer uit het opbouwen van relaties met omliggende gemeenten, de provincie en het Rijk. Daarnaast is de woningbouwopgave onderbouwd met harde cijfers en gekoppeld aan nationale doelen en programma’s, zoals woningbouwimpulsen en mobiliteitsfondsen. In dit traject profileerde de gemeente zich als grootschalig woningbouwgebied dat bijdraagt aan nationale doelen. Door inzichtelijk te maken dat investeringen in Amersfoort niet alleen lokaal, maar ook regionaal en landelijk effect sorteren, is de kans op toekenning van subsidies vergroot.

Zorgen en risico’s

Martijn Dee, opgavemanager gemeente Amersfoort en ambtelijk opdrachtgever RISA, benadrukt het belang van het instrument voor zijn organisatie. “Allereerst heeft de RISA ons een reëel inzicht, en vooral ook besef, gegeven van de omvang van de investeringsopgave die hoort bij de (groei-)ambities van Amersfoort. Dat inzicht heeft zowel ambtelijk als bestuurlijk het denken verder gebracht over prioriteren, faseren en het sparen voor de toekomst. Het totaalbeeld dat de RISA ons in eerste instantie bood, is een belangrijke aanleiding geweest voor het bestuur om daadwerkelijk financiële middelen te reserveren en te labelen voor ruimtelijke investeringen die de groei van de stad en de bijbehorende ambities mogelijk maken.”

Dee benadrukt hoe waardevol het dynamische karakter van het product is. De gemeente herijkt de RISA elk halfjaar. “Concreet betekent dit een update van de lijst met projecten en maatregelen – inclusief een raming van de kosten en de eventuele dekking – die nodig zijn om onze ambities waar te maken. Uiteraard zijn de ramingen van maatregelen die op de korte of middellange termijn uitgevoerd moeten worden van een ander abstractieniveau dan de ramingen van maatregelen op de lange termijn. Belangrijk is ook dat de RISA ons actueel inzicht geeft in de Amersfoortse ruimtelijke opgave. Dit geeft ons een goede basis in gesprekken met partners als het Rijk en de provincie, als het gaat om bijdrages en subsidies.”

Om onderscheid te maken tussen welke projecten wel vanuit de RISA kunnen worden gedekt en welke niet, hanteert de gemeente een aantal uitgangspunten. Dee legt uit: “Het project betreft een investering, draagt bij aan de ambities en doelen uit de omgevingsvisie, heeft betrekking op de fysieke leefomgeving en betreft een nieuwe investering. Vervangingsinvesteringen maken geen onderdeel uit van de RISA. Daarnaast is er een afwegingskader opgesteld dat investeringen beoordeelt op de mate van bijdrage aan de realisatie van de Omgevingsvisie en of een investering bijdraagt aan onze prioritaire opgaves. Ook tellen mee de beschikbaarheid van ambtelijke capaciteit, de mate van cofinanciering, het multipliereffect en de zorgen of risico’s die we verwachten bij de uitvoering.”

Vroege koppeling

De ervaring in Amersfoort laat zien dat een integrale investeringsagenda essentieel is bij grootschalige stedelijke ontwikkeling. Voor collega-gebiedsontwikkelaars is de belangrijkste les dat de vroegtijdige koppeling van beleidsdoelen, projecten en financiële middelen helpt om realistische keuzes te maken en de bestuurlijke besluitvorming te ondersteunen. Een transparant afwegingskader maakt prioritering inzichtelijk en versterkt het gesprek met bestuur en marktpartijen, terwijl een goed onderbouwde investeringsagenda tevens fungeert als krachtig instrument voor externe cofinanciering en lobby richting Rijk en provincie.