Ruimte voor werk vraagt om een gemeente die stuurt op flexibiliteit

Beleidsstukken staan er tegenwoordig vol mee: het werk in de stad – en dan vooral de praktische beroepen – moet gekoesterd worden. De exodus van maakbedrijven, productieve arbeid en ambachten uit de grote Nederlandse steden is een bedreiging voor de gezonde stadseconomie. Maar de op te lossen puzzel is niet eenvoudig: waar het scheiden van functies aan de Nederlandse planologische traditie ten grondslag ligt, is functiemenging tegenwoordig het credo. Dit terwijl Nederlandse steden ruimtelijk op slot zitten.

Duidelijke keuzes

Ruimtelijke experts en onderzoekers buigen zich al langer over deze kwestie, waarbij de oproep aan gemeenten is om duidelijke ruimtelijke keuzes te maken en het behoud van bedrijven in de stad te faciliteren. De ontwikkeling van effectieve ruimtelijke, financiële of juridische middelen staat echter nog in de kinderschoenen. Soms claimen deze bedrijven en hun makers vaker zelf een vinger in de pap door eigenhandig de ontwikkeling van werkruimtes in gang te zetten, zoals in het M4H-gebied in Rotterdam.

Om oplossingen te bieden op complexe ruimtelijke vraagstukken organiseert SITE Urban Development, adviesbureau in gebiedsontwikkeling, een aantal keer per jaar het Podium voor Gebiedsontwikkeling (POGO). Hier werken experts vanuit de overheid en markt, van planeconomen tot beleidsmakers, samen aan oplossingen voor prangende vraagstukken. Tijdens een bijeenkomst juli vorig jaar boog een groep vakexperts zich over de vraag: wat is er nodig om bedrijvigheid in stedelijke ontwikkelingen te borgen? De lessen van de bijeenkomst zijn nu gebundeld in het Manifest Werk in de Stad.

Niet nieuw

Vaak ontbreekt het niet aan ambitie om stadsverzorgende bedrijven te behouden, maar loopt het in de praktijk spaak omdat, zoals het manifest beschrijft, de druk op de ruimte hoog is. De werkruimtes zouden voor beleggers lastig te exploiteren zijn en ook zij zien het mengen van functies als een risico. Volgens het manifest is het nodig om meer afstemming te vinden tussen de langetermijnambities van planologen en beleidsmakers en de kortetermijnbelangen van investeerders. Daarvoor is het van belang om stap voor stap de ‘werkmix’ te realiseren waarbij flexibiliteit geborgen wordt en tussendoor aanpassingen in het soort werk kunnen worden gemaakt. Dat werkt beter dan op voorhand één definitieve werkmix vast te stellen die in beton wordt gegoten. Die flexibiliteit zit hem ook in de gebouwen: door te ontwerpen voor een brede groep bedrijven, kan over tijd ingespeeld worden op een veranderende vraag.

Bedrijvigheid een plek geven in nieuwbouwprojecten is geen eenvoudige opgave. Tijdens de gebiedsontwikkeling dreigt het risico dat uiteindelijk vooral kapitaalkrachtige partijen, zoals kantoren of vermogende startups, de ruimte innemen – ten koste van stadsverzorgende bedrijven. Daarom is de suggestie in de publicatie om met zoning – het clusteren van functies in aangewezen zones – de aanwezigheid van bedrijven per gebied te borgen, een werkwijze die volop bekend is in de Verenigde Staten. Volgens Jonathan de Veen, gebiedsontwikkelaar bij SITE, zijn bovendien nieuwe instrumenten en organisatievormen nodig om diversiteit in bedrijvigheid te waarborgen. “Denk bijvoorbeeld aan het verevenen van grondopbrengsten op een hoger schaalniveau, of aan het borgen van functiemenging in de exploitatiefase via gebiedsregie, zoals dat in Brussel al gebeurt.”

Krimpfolie om het project

Een suggestie die daarop aansluit is het inzetten van het instrument ‘krimpfolie’ als juridisch instrument. De Veen ligt dit toe: “In het omgevingsplan wordt de bestemming van bedrijvigheid in eerste instantie globaal vastgelegd. Pas bij de aanvraag van een omgevingsvergunning worden de functies specifieker en publiekrechtelijk verankerd – de krimpfolie sluit zich als het ware om het project. Zo ontstaat een stevige juridische basis voor het beoogde gebruik.” Bij een functiewijziging moet de eigenaar opnieuw in gesprek met de gemeente. Hierdoor is er minder speelruimte, maar dit biedt gemeenten wel meer grip op het vasthouden van stadsverzorgende bedrijven.

Transformaties naar woon-werk gebieden kunnen meerdere decennia duren, waardoor de zittende bedrijven volgens De Veen vaak in een ‘limbo’ terechtkomen: door de uitgesproken ambitie van een gemeente stoppen verdere investeringen in het bestaande gebied en is het wachten op de transformatie. Deze periode gaat gepaard met onzekerheid voor de bedrijven. Om deze bedrijven toch te ondersteunen, kan ‘schuifruimte’ worden gecreëerd: ruimte voor bedrijven om door te verhuizen naar een andere plek, bijvoorbeeld wanneer de intensivering van een gebied plaatsvindt. Maar het creëren van dit overtollige aanbod gebeurt niet zomaar, zoals in de publicatie wordt beschreven: “Hierbij rijst de vraag wie verantwoordelijk is voor het creëren van deze ruimte: de gemeente met haar beperkte grondposities, of de markt die vaak het grotere geheel niet overziet.”

Sociale stimulans

De hamvraag blijft: hoe worden betaalbare vierkantemeterprijzen gehanteerd én blijft daarbij de ontwikkeling van werkruimtes voor ontwikkelaars aantrekkelijk? In de publicatie worden financiële stimulansen en beloningen voor ontwikkelaars genoemd om de betaalbaarheid te garanderen. Minder winstgevende bedrijven als schilders of klusjesmannen, die wel essentieel zijn voor een stad, zouden zo ook een plek in de stad kunnen behouden. Daarbij worden in het manifest ook gemeenten aangemoedigd: net als bij sociale woningbouw kunnen zij sturen in hun grondprijzen.

Volgens De Veen kan op het gebied van werk veel geleerd worden van onze woningbouwtraditie: “Binnen woningbouw wordt het sociale segment ook gerealiseerd door een gemengd programma aan te bieden en door subsidies vanuit het Rijk. Dit bestaat niet voor werk, terwijl we wel bedrijven hebben die we in de stad willen houden, maar de hoge prijzen daar niet aankunnen.”

Ontschotting

Door de huidige drift om tempo te maken in de woningproductie, wordt de link met economische huisvesting te weinig gemaakt, voegt De Veen nog toe. Omgevingsvisies zouden wel potentiële bedrijventerreinen aanwijzen, maar een visie op hoe de ruimte voor werk zich gaat ontwikkelen, zou nog te veel ontbreken. Ruimtelijke afdelingen bij gemeenten zouden te veel zijn losgekoppeld van de economische. “We waren altijd gewend om functies te scheiden, maar de moderne stad heeft andere behoeftes waarbij het werk verweven zit in alle delen van de stad. We zouden de zin en onzin van functiescheiding goed onder de loep moeten nemen.”