Analyse De claims op de beschikbare ruimte in Nederland nemen toe. Al deze opgaven en ontwikkelingen vragen om spelregels waarmee we bij gebiedsontwikkeling soepel kunnen schakelen en bijsturen als de realiteit daarom vraagt. Hoogleraar Marlon Boeve en promovenda Ruda van Ravensteijn bespreken of meer flexibiliteit door ‘tijdelijkheid’ dé oplossing is.
Maatschappelijke opgaven als meer woningbouw, de energietransitie, bedrijvigheid, infrastructuur en defensieactiviteiten vragen uitdrukkelijk allemaal om ruimte en kunnen ook botsen. Het wordt daarmee steeds lastiger om de beschikbare schaarse ruimte in Nederland te verdelen en zo nodig te herverdelen. Maar ook de onzekerheid neemt toe. De onzekere gevolgen van klimaatverandering en geopolitieke ontwikkelingen maken het noodzakelijk om zorgvuldig te doordenken ‘waar en hoe’ functies op de lange termijn worden toegestaan. Ze versterken tevens de vraag naar soepele adaptatiemogelijkheden van de fysieke leefomgeving. Onzekerheid is er ook op andere terreinen van de fysieke leefomgeving, zoals de mogelijke gezondheidseffecten van nieuwe stoffen of het bekend worden van de gezondheidseffecten van bestaande stoffen, zoals PFAS.
De factor tijd
Al die opgaven en ontwikkelingen – met hun onzekere en veranderlijke effecten – vragen om spelregels waarmee we bij gebiedsontwikkeling soepel kunnen schakelen en bijsturen als de werkelijkheid daarom vraagt. Daarbij krijgt de factor ‘tijd’ een steeds prominentere plaats in het debat over het tegemoetkomen aan de veel geuite wens tot flexibiliteit. Is het inderdaad tijd voor meer flexibiliteit door ‘tijdelijkheid’ te introduceren? In het ruimtelijk domein kan dan gedacht worden aan het inzetten op tijdelijke of eindige functies en aan tijdelijke bouwwerken, zoals flexwoningen. Dat laatste betreft een ontwikkeling die volgens cijfers van het CBS de laatste tijd in een stroomversnelling is geraakt.
Dit artikel is afkomstig uit de nieuwe halfjaarlijkse Gebiedsontwikkeling.krant. In deze editie gaan we dieper in op de passende spelregels voor gebiedsontwikkeling. Bekijk hier de complete digitale versie.
Ook op het terrein van milieu speelt de vraag of tijdelijke toestemmingen voor bepaalde milieubelastende activiteiten het bevoegd gezag meer handvatten geven bij het sturen en beheren van de milieu- en gezondheidseffecten van dergelijke activiteiten. Denk bijvoorbeeld aan bedrijven met een relatief grote impact op de omgeving, waarvan de langetermijneffecten onzeker zijn. Of aan milieubelastende activiteiten in een gebied dat nog in ontwikkeling is. Deze ontwikkelingen leiden tot de vraag of tijdelijkheid in het licht van de maatschappelijke opgaven en duurzaamheidstransities een nadere doordenking verdient – en daarmee een aanpassing van de spelregels. Wegen de voordelen op tegen de nadelen? En in hoeverre faciliteert überhaupt het huidige omgevingsrecht tijdelijkheid?
Continu karakter
Het uitgangspunt in het omgevingsrecht is doorgaans dat toestemmingen (zoals vergunningen) een continu karakter hebben. Het is niet eenvoudig om eenmaal onherroepelijk verleende toestemmingen voor voortdurende activiteiten aan te passen of in te trekken. Er zijn weliswaar juridische instrumenten beschikbaar, zoals het uit eigen beweging door het bevoegd gezag aanpassen. Een ander instrument is het intrekken van de omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit of de inzet van het instrument onteigening. De voorwaarden voor het gebruik van deze ingrepen zijn echter strikt (waaronder in bepaalde gevallen het bieden van financiële compensatie) en de instrumenten zijn daarmee niet in alle gevallen toepasbaar.
Voor bedrijven kan een beperkte vergunningsduur onzekerheid en risico’s met zich meebrengen
Het kan echter ook anders. Voor functies met een tijdelijk karakter kan de tijdelijkheid juridisch worden geborgd. Zo bepaalt de omgevingsverordening van Noord-Brabant (art. 5.51) dat, kort gezegd, in een omgevingsplan voor het landelijk gebied alleen drie of meer windturbines mogelijk mogen worden gemaakt als aan bepaalde voorwaarden is voldaan. Eén van die voorwaarden is dat wordt geborgd dat de windturbines en de bijbehorende voorzieningen tijdelijk zijn toegestaan, voor ten hoogste 25 jaar. Daarnaast moet juridisch en financieel worden gewaarborgd dat deze na het verstrijken van die termijn worden verwijderd. Op deze manier wordt de tijdelijkheid van de nieuwe functie dus vooraf bepaald. Zou hier niet vaker op moeten worden ingezet, ook voor andere functies? Zou tijdelijkheid eerder moeten worden aangenomen en juridisch vastgelegd?
Voor de omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit geldt dat deze in beginsel voor onbepaalde tijd wordt verleend – buiten de situaties waarin het gaat om een tijdelijke activiteit of waarin de initiatiefnemer een tijdelijke vergunning aanvraagt. Op zich biedt artikel 5.36 Omgevingswet het bevoegd gezag wel de bevoegdheid om een omgevingsvergunning voor een voortdurende activiteit voor een beperkte duur te verlenen. Wanneer de initiatiefnemer een omgevingsvergunning voor onbepaalde tijd aanvraagt, zijn er echter wel juridische beperkingen voor het door het bevoegd gezag uit eigen beweging beperken van de duur van de omgevingsvergunning.
Onzekerheid en risico’s
De inzet van tijdelijke vergunningen roept fundamentele vragen op over de rechtszekerheid en het ongestoord genot van eigendom – in relatie tot meer flexibiliteit. Voor bedrijven kan een beperkte vergunningsduur onzekerheid en risico’s met zich meebrengen, zeker als investeringen pas op de langere termijn renderen. Na afloop van de termijn moet immers weer opnieuw een omgevingsvergunning worden aangevraagd, die opnieuw zal worden beoordeeld. Een tijdelijke vergunning zal dan ook niet altijd evenredig zijn. Bovendien kan (en soms: moet) ook een voortdurende omgevingsvergunning milieu worden geactualiseerd op initiatief van het bevoegd gezag. Dit geldt bijvoorbeeld als er nieuwe beste beschikbare technieken voor de betreffende activiteit zijn of bij ontwikkelingen van de kwaliteit van het milieu.
De factor tijd kan wellicht een prominentere plaats veroveren in de spelregels voor gebiedsontwikkeling
In de praktijk verloopt de actualisering van de omgevingsvergunningen milieu niet altijd goed. Zo is een belangrijk nadeel bij de actualisering van de vergunning dat het bevoegd gezag afhankelijk is van de informatieverstrekking door de vergunninghouder. Vooral wanneer een vergunninghouder niet mee wil werken, kan het minder eenvoudig zijn om de benodigde informatie te verkrijgen. Bij een tijdelijke vergunning kan de informatie-asymmetrie tussen bedrijf en overheid worden verminderd omdat het bedrijf bij de nieuwe aanvraag om een omgevingsvergunning zelf de nodige informatie moet aanleveren. In bepaalde gevallen rust er overigens bij actualisering conform het Europese recht een zwaardere informatieplicht op de vergunninghouder. Dit gaat om de gevallen waarin er een plicht tot actualisering bestaat, zoals de situatie waarin er, kort gezegd, nieuwe beste beschikbare technieken zijn.
Verder doordenken
Onze conclusie: een grotere inzet van ‘tijdelijkheid’ in het omgevingsrecht is geen panacee, maar kan wel bijdragen aan een meer adaptieve, responsieve en toekomstgerichte manier van gebiedsontwikkeling. Dit verdient dan ook nadere doordenking, waarbij ook de blik op ervaringen in het buitenland kan worden gericht. In deze tijden waarin de druk op de fysieke leefomgeving hoog is en er volop sprake is van onzekerheid op verschillende terreinen, kan de factor tijd wellicht een prominentere plaats veroveren in de spelregels voor gebiedsontwikkeling.
Cover: ‘Spelregels voor GO’ door Ineke Lammers (bron: Gebiedsontwikkeling.nu)
Door Ruda van Ravensteijn
Promovendus TU Delft Omgevingsrecht bij gebiedsontwikkeling
Door Marlon Boeve
Marlon Boeve is hoogleraar omgevingsrecht in gebiedsontwikkeling aan de TU Delft
