Wijkvernieuwing in Mumbai en Rotterdam, dit zijn de gedeelde lessen

In dit artikel neem ik je mee op reis naar Dharavi in Mumbai én naar Schiehaven-Noord in Rotterdam. We steken continenten over om te onderzoeken hoe beide brownfields (bestaande wijken) worden vernieuwd en welke uitdagingen dat met zich meebrengt. Het doel is om een dialoog te voeren en bewustzijn te creëren over hoe we echt leefbare en blije wijken creëren. Het artikel draait om de huidige waarden van een wijk, de ontwerpers-verleiding van een leeg canvas, de druk van ambities in de heersende financiële modellen en de behoefte aan eigenaarschap.

De reis begint in Dharavi op een zondag; Mumbai staat in de startblokken om deze wijk te gaan vernieuwen. Dharavi is een door bewoners zelfgebouwde wijk, dichtbevolkt, levendig, en bekend om zijn maakindustrie op het gebied van recycling, leer, aardewerk en stoffen. Het stedenbouwkundig grid vertoont opvallend veel overeenkomsten met het onnavolgbare stratenpatroon van de medina in Marrakesh. Je loopt langs een drukke weg vol straatverkopers, slaat linksaf, en nog eens linksaf, en opeens wordt de ruimte smaller en bereikt daglicht nauwelijks de grond. De huizen staan zo dicht op elkaar gebouwd dat je je armen niet kan strekken. Een gemiddeld huis bestaat uit minstens drie verdiepingen en integreert werk, wonen en slapen en ruimte om te verhuren om extra inkomsten te genereren.

Als je op zondag door de buurt loopt, spelen jong en oud overal op straat cricket. Vliegers zweven boven de brug bij één van de twee treinstations. Veel mensen zijn aan het werk, zelfs op zondag. De ene pottenbakkersoven stoot nog zwarte rook uit, terwijl de andere langzaam afkoelt. Ongeveer een miljoen mensen wonen en werken hier, op 2,6 km². De bevolking is inclusief enkele ganzen, geiten en ratten.

Het label ‘sloppenwijk’ en het toekomstbeeld van Mumbai

Voor degenen die het niet weten: Dharavi wordt een sloppenwijk genoemd. Ik weet niet wat jouw idee van een sloppenwijk is. Maar mijn beeld kwam zeker niet overeen met mijn ervaring. Ik had me meer chaos voorgesteld, meer tentachtige bouwsels, meer wanhoop. Maar dit was onmiskenbaar een volgroeide wijk. Ja, het was er viezer dan in andere delen van Mumbai. Ja, de huizen stonden dicht op elkaar. Elektriciteitskabels vormden een dicht web in de smalle steegjes. En ja, de arbeidsomstandigheden leken niet ideaal. Ik wil niet romantiseren. Maar als ik was begonnen met te zeggen dat deze wijk een sloppenwijk wordt genoemd, en wel één van de grootste in Azië, dan zou je beeld al gevormd zijn. Het label geeft een ander beeld dan de werkelijkheid.

Deze wijk ligt in het hart van Mumbai. Ze is goed verbonden met zowel het openbaar vervoer als het wegennet. Ze ligt dicht aan tegen een opkomende wijk die aan gentrificatie onderhevig is: Bandra. Daar zijn al meer dan twintig koffietentjes te vinden. Dat zegt genoeg… Overal is Mumbai is in volle bloei. Door de snelle ontwikkeling kreeg de vernieuwing van wat men ‘sloppenwijk’ noemt een nieuwe impuls. Want een wijk met een zee van blauwe zeilen op de daken, typisch voor zelfgebouwde huizen; dat is niet hoe Mumbai zich zijn toekomst voorstelt.

Over continenten heen: onverwachte overeenkomsten tussen Rotterdam en Mumbai

Als we over continenten reizen, dan is het gemakkelijk om verschillen aan te wijzen tussen een wijk die ‘sloppenwijk’ wordt genoemd en een wijk in Rotterdam, Nederland. Toch blijken de overeenkomsten groter te zijn dan je zou verwachten. Ik neem je mee naar de wijk Delfshaven in Rotterdam en meer in het bijzonder naar de buurt Schiehaven-Noord. De afgelopen decennia heeft Rotterdam zichzelf voortdurend opnieuw vormgegeven, reagerend op de bombardementen tijdens de oorlog in 1940 en de ontwikkelingen van één van de grootste havens ter wereld. Hier, aan de westkant van de stad langs de Maas, vind je een oude kade met voormalige loodsen, een paar andere gebouwen en een grote open ruimte met enkele sportvelden. Deze staat op het punt om te worden ontwikkeld tot een Paris-proof wijk: Schiehaven-Noord. Momenteel is het gebied winderig, grotendeels leeg en wordt gedomineerd door beton en het water van de Maas. De sportvelden brengen leven aan het ene uiteinde van het terrein, in het midden worden motorrijlessen gegeven, terwijl de loodsen langs de kade zijn uitgegroeid tot één van die onbedoelde stedelijke rafelranden. En af en toe wordt het gebied gebruikt als kermisterrein.

Op het eerste gezicht lijkt dit totaal anders dan Dharavi. Toch worden teams aan beide kanten van de wereld geconfronteerd met opmerkelijk vergelijkbare vragen, die kenmerkend zijn voor de herontwikkeling van brownfields. In de eerste plaats: welke aanwezige waarde hebben deze bestaande stedelijke gebieden, deze brownfields? Welke waarden vormen de basis voor wat er opnieuw gecreëerd moet worden? Wat moet gekoesterd worden? Vervolgens is duidelijk dat beide wijken waarde moeten toevoegen aan de stad die hen omhult: duurzame, betaalbare huisvesting voor zoveel mogelijk mensen, plus een waslijst aan andere ambities. Dit staat haaks op de gangbare financiële modellen. Hoe ga je daar mee om?

De nota van uitgangspunten

In Dharavi zijn veel huizen al met rode graffiti gemarkeerd voor sloop met het idee ze te vervangen door appartementsgebouwen en groene ruimte, al zijn gedetailleerde plannen nog niet gepubliceerd. Echter, de huidige economie van Dharavi is afhankelijk van het nauw verweven netwerk van werkplaatsen en bedrijven die functioneren als een end-to-end productiesysteem met hoge omzetcijfers.

De overheid heeft toegezegd: nieuwe woningen voor veel van de huishoudens. Maar het typische verweven karakter van het economische hart van Dharavi komt niet expliciet aan bod in de nota van uitgangspunten. Mijn inschatting is dat juist de typische economie zorgt voor de levendigheid in Dharavi. Ook al streef je – terecht – naar betere leef- en werkomstandigheden; er gaat iets van grote waarde verloren als dit economische weefsel niet behouden blijft in de vernieuwde wijk.

Laten we terugkeren naar Rotterdam. De wat verwaarloosd uitziende kade van Schiehaven-Noord heeft een sfeer van hier-ontstaat-iets-nieuws. Er zijn nieuwe bedrijfjes, die een ecosysteem vormen dat binnenkort resulteert in een maandelijks publiek evenement. Dit ontstaat bottom-up. Het wordt mogelijk gemaakt door lage gebruikskosten. En creëert waarde voor de stad. Maar wat gebeurt er als ontwerpers aan een masterplan gaan werken? Is dit ecosysteem het waard om in de nieuwe ontwikkeling te worden geïntegreerd? Zullen de havenloodsen vanwege hun slechte staat op de slooplijst komen te staan? De stad, als eigenaar van de grond, heeft geen standpunt ingenomen ten aanzien van het ecosysteem. Kortom, de uitdaging is dezelfde in Dharavi en Schiehaven: huisvesting creëren voor veel mensen op een klein, reeds bewoond terrein met huidige sociale en ruimtelijke waarde.

De verleiding van een leeg canvas

Bij wijkvernieuwing is er wereldwijd de verleiding om op grote schaal te slopen en opnieuw te bouwen. Ontwerpen op een leeg canvas is simpelweg gemakkelijker. Een brownfield is complex. Bestaande loodsen, zelfgebouwde huizen, economische netwerken, sociale samenhang en bomen beperken de ontwerpvrijheid en verhogen de kosten. Toch is de uitdaging om mét de complexiteit van brownfields te ontwerpen. Want allereerst staat een simpel sloop-nieuwbouw-recept haaks op de universele wet van creatie die uitnodigt om altijd voort te bouwen op waardering voor wat er al is. Zonder deze waardering betekent het dat alles opnieuw moet worden opgebouwd, niet alleen de hardware, maar ook de software. Het kost dan járen voordat een wijk weer een balans hervindt.

Bovendien, het ontwerp van een wijk is per definitie een combinatie van top-downkeuzes en bottom-upontwikkeling, of je dat nou erkent of niet. Planologen, stedenbouwers, architecten, ontwikkelaars ‘maken’ een wijk in de planfase. Maar bewoners ‘maken’ een wijk in de gebruiksfase: ze creëren of herscheppen en ontwikkelen daarmee een wijk tot een interessante omgeving. Door dit te erkennen, en de aanwezige bewoners co–creërend in het planproces te betrekken, heb je een troef in handen voor een leefbare, blije wijk.

Een ander perspectief op dezelfde kwestie is resilience, dat nu zo’n hot item is in stedelijke ontwikkeling. En dan bedoel ik niet het versmalde woordgebruik gerelateerd aan klimaatadaptatie, maar resilience als eigenschap van een goed-functionerende wijk-systeem. Eén van de belangrijkste kenmerken van resilience is diversiteit: diversiteit van mensen, gebouwen, voorzieningen en openbare ruimte. Diversiteit ontwikkelt zich zoveel beter door nieuwe elementen toe te voegen aan een bestaande structuur in samenwerking met bewoners, dan door appartementencomplexen te bouwen met standaardplattegronden en vooraf bepaalde vierkante meters commerciële ruimte. Tot slot telt, ook zonder vanuit carbon-based urbanism te redeneren, het gezonde verstand: er zijn door de enorme, wereldwijde urbanisatie zoveel brownfields dat we ze simpelweg niet eindeloos elke 50 jaar kunnen slopen en opnieuw kunnen bouwen. De verspilling van materiaal zou overweldigend zijn.

In essentie betekent het vernieuwen van een wijk het ontrafelen, verdiepen en verbreden van de complexiteit die al aanwezig is. Zowel in hardware als in software. Dat doorkruist een schijnbaar lineair professioneel planproces, maar doet ook recht aan wat reëel is. En het is geen ban op sloop als dat toch de beste optie is, maar wel de uitnodiging om niet zomaar toe te geven aan de verleiding van het gemak ervan voor ontwerpers, en ook voor de business case.

Financiële logica versus ambities

Als het gaat om de financiën, dan is dit alleen een indirecte beschrijving, want cijfers zijn (nog) niet openbaar en er zijn nog veel onzekerheden. In Rotterdam zal de gemeente de grond aan verschillende projectontwikkelaars verkopen. De kostenbatenanalyse van de grondexploitatie bevat grofweg plankosten, kosten voor bouwrijp maken en groenaanleg en aan opbrengstenkant de verkoopwaarde conform een residuele berekening. Hoge ambities verhogen de bouwkosten en verlagen de uitkomst van de residuele berekening. Ook complexe voorbereidingen van de locatie als gevolg van bestaande structuren verhogen de kosten. Toch blijft de heersende opvatting dat de businesscase bij voorkeur positief moet zijn, om daarmee inkomsten te genereren voor de stad.

De ambitie voor de wijk Schiehaven-Noord is dus om naast negen andere ambities Paris-proof te worden. Deze ambities zijn vastgelegd in het door de gemeenteraad aangenomen Gebiedsambitiedocument, dat nu de basis vormt voor een masterplan en stedenbouwkundig ontwerp. Paris-proof houdt een state-of-the-art integratie van duurzaamheidsinzichten in. Over het algemeen vereist duurzaam bouwen een hogere initiële investering, wat leidt tot lagere onderhoudskosten en een grotere duurzaamheid tijdens de gebruiksfase. Maar die hogere initiële investering in de bouwfase, heeft ook een negatief effect op de residuele berekening en/of op de prijs die ontwikkelaars willen bieden. Het is dan ook geen toeval dat in het document staat: we bouwen Paris-proof, tenzij...

Fundamenteel dilemma

In Dharavi is het de provinciale overheid van Maharashtra die aan zet is voor wat slum-clearance wordt genoemd. Omdat de huidige woningen grotendeels zelf zijn gebouwd en het werk dicht bij huis is, brengt het aanbieden van nieuwe woningen aan de huishoudens een fundamenteel dilemma met zich mee. De onderhoudskosten of huur per huishouden zullen stijgen in de vernieuwde wijk, terwijl het inkomen in gevaar komt doordat het bestaande productienetwerk wordt verstoord. In vergelijkbare projecten in het verleden heeft dit ertoe geleid dat nieuwbouwwoningen snel in verval raakten door een verlies aan inkomen onder de bewoners. Er wordt gezegd dat bewoners ervoor kozen om hun nieuwe woningen te verkopen of te verhuren en elders een andere woning te bouwen, opnieuw in informele stadsdelen. Deze cyclus heeft de stad Mumbai gedwongen om creatieve oplossingen te zoeken om herhaaldelijk verlies van publieke investeringen te voorkomen.

Het fundamentele probleem bij onroerend goed ligt in de korte tijdshorizon: overheden willen snel inkomsten genereren, projectontwikkelaars willen snel winst maken, terwijl de stedelijke omgeving en de gebouwen daar decennia- of eeuwenlang blijven staan. Dit is terug te voeren op een worsteling met een onderliggend paradigma: wereldwijd is huisvesting vooral een investeringsmiddel geworden, in plaats van een leefomgeving.
Er is een cruciale nuance tussen eigendom en eigenaarschap. Eigendom maakt van woningen en grond een verhandelbaar product. Eigenaarschap voor woningen en een leefomgeving is iets anders. Eigenaarschap brengt verantwoordelijkheid, liefde en zorg met zich mee. Mensen wonen niet in eigendom, ze wonen in omgevingen die zijn gevormd door zorg. Eigenaarschap is onmisbaar om blije wijken te realiseren.

De overheid als panacee wanneer de markt faalt

Dit brengt me bij de rol van de overheid, of het nu gaat om de stad (Rotterdam) of de provincie (Maharashtra). In een wereld die wordt gedomineerd door een voorkeur voor de vrije markt, is de overheidsrol beperkt tot het stellen van ambities en het verzachten van de meest schadelijke effecten. Toch gaat deze beperkte rol gepaard met een onaangename realiteit. Uiteindelijk is de overheid de enige partij die verantwoordelijkheid draagt voor de wijk als geheel. Wanneer de markt faalt, komen de kosten terug bij de overheid terecht, of het nu gaat om het banksysteem of om wijken. Bij een error in de maatschappij, kijkt iedereen naar de overheid: waarom zorg je niet voor je mensen? Tegen die tijd heeft de markt de winst al gerealiseerd. Deze simpele waarheid vraagt om een fundamentele herijking van de overheidsrol en de samenwerking met marktpartijen. En dat is geen pleidooi om de markt uit te sluiten, maar een oproep om slimmer en zorgvuldiger te werk te gaan om ervoor te zorgen dat het algemeen belang écht gediend wordt.

De aanpak van de regering van Maharashtra in het omgaan met het risico op desinvestering zoals eerder gebeurde, is interessant. Er is een Special Purpose Vehicle opgericht met de Adani Group, de ontwikkelaar die de aanbesteding heeft gewonnen voor de gebiedsaanpak die de naam Navbharat heeft mee gekregen. De regering heeft een aandeel van 20 procent in Navbharat. In de overeenkomst is opgenomen dat de exploitatie, het onderhoud en de beveiliging gedurende een periode van tien jaar de verantwoordelijkheid van de Adani Group blijven. Dit voorkomt een hit-and-run en vergroot het eigenaarschap van de wijk, ook nadat de bouw is opgeleverd.

De regering van Maharashtra verlengt met deze opzet de tijdshorizon en doorbreekt zo het paradigma. Door een aandeel in de ontwikkeling te behouden, houdt de stad de vinger aan de pols, met als doel te voorkomen dat de vernieuwde wijk wordt verlaten voordat deze de kans heeft gehad om tot wasdom te komen. De rol van de overheid is voornamelijk controlerend, met de bedoeling om de toekomst van Dharavi in een gunstigere richting te sturen. Op het eerste gezicht lijkt deze aanpak misschien weer niet relevant voor Rotterdam. Maar als je beter kijkt, zie je de overeenkomsten. De stad Rotterdam is namelijk tot de eenvoudige maar baanbrekende conclusie gekomen, dat het weliswaar mogelijk is om een Paris-proof wijk te bouwen, maar dat bouwen slechts één fase is. Betekenisvolle en blijvende verandering vindt plaats tijdens de gebruiksfase van de wijk.

Kloof dichten

Voorzichtig is daarom een experiment gestart: de Schiehaven Citizens. Dit initiatief wordt gesteund door projectontwikkelaar TBI/ERA Contour, die een ontwikkelingsclaim heeft in het gebied. Wellicht heeft het feit dat TBI steward-owned is er mede toe geleid dat denken vanuit eigenaarschap en niet alleen vanuit eigendom in het DNA van het bedrijf zit. De startgroep van deze Citizens zijn de huidige bedrijven in het ecosysteem van het gebied, plus RoCoCo, de Rotterdamse Coalitie voor Wooncoöperaties. Zij organiseren zich momenteel formeel als toekomstige gebruikers en bewoners. De ambitie is om de kloof tussen ontwikkeling en gebruik van het gebied te dichten en zo, ook hier, de tijdshorizon te verlengen. Voor zowel de ontwikkelaar als de gemeente is dit hoogst ongebruikelijk. Hoewel er in Nederland een sterke traditie bestaat van participatieprocessen bij wijkvernieuwing, is dit anders. Hier reiken deze Schiehaven Citizens formeel de hand aan de partijen met eigendom tijdens het ontwikkelingsproces.

Ik wil graag de praktische waarde van het dichten van de kloof tussen ontwikkel- en gebruiksfase benadrukken. Er is bijvoorbeeld nu al een idee om in elk toekomstig appartementencomplex een aantal vierkante meters gemeenschappelijke ruimte te creëren. Is de ruimte geschikt voor de gebruikers, of wordt deze onmiddellijk verbouwd? Of een ander voorbeeld: het huidige ecosysteem kan nu al diensten op het terrein leveren, zoals het regenereren van de bodem om deze voor te bereiden op toekomstige natuur. Als deze optie wordt uitgesloten, zal de stad later een hoveniersbedrijf moeten betalen om hetzelfde te doen met nieuwe materialen en tegen hogere kosten. En een laatste voorbeeld: openbare groene ruimte kan prachtig zijn ontworpen, maar waar is ruimte voor een eettuin die bijdraagt aan het Paris-proof karakter van de wijk en wie heeft de zorg voor het groen? Een wijk met hoge duurzaamheidsnormen vereist eigenaarschap en geen passief consumentisme. En dit eigenaarschap kan nu in de orgware tijdens de ontwikkelingsfase worden ingebouwd.

Door omarmen van de complexiteit naar leefbaardere wijken

Schiehaven Noord en Dharavi zullen zich de komende jaren blijven ontwikkelen. Ik zal deze processen van dichtbij volgen, als lid van Schiehaven Citizens en door middel van onderzoek naar een uitgebreide casestudy van Dharavi. Het is duidelijk dat ik wijkvernieuwing vanuit waardering voor de huidige wijk, belangrijk vind. Het ontdekken van die wijk en van de bewoners en gebruikers, moet wat mij betreft een belangrijk onderdeel zijn van de analysefase bij het ontwikkelen van een toekomstplan. En ik erken volledig dat dit leidt tot grotere complexiteit en minder lineaire controle. Daarom kan het raadzaam zijn om de complexiteit te omarmen door een sterke organisatorische en processtructuur te hanteren zowel in de ontwikkelings- als de uitvoeringsfase. Dat maakt een andere vorm van controle mogelijk: het vermogen om in te spelen op wat zich in de praktijk voordoet en op onvermoede vormen van eigenaarschap.

Een ander punt dat ik heb aangestipt is het risico dat de overheid opnieuw moet investeren in een wijk wanneer een eerdere renovatie niet het gewenste resultaat heeft opgeleverd. De aanpak van Mumbai is logisch: zowel de periode van betrokkenheid als de verantwoordelijkheid van een marktspeler verlengen. Hoewel dit ongebruikelijk is, is het aantrekkelijk om de band tussen projectontwikkelaar en wijk nog verder te versterken. Winst zou dan niet alleen kunnen voortkomen uit de verkoop, maar uit een combinatie van verkoop en grondpacht. Het belangrijkste verschil ligt in de tijdshorizon, ook al vereist dit een fundamentele verschuiving in het denken en de bedrijfsmodellen binnen de vastgoedsector.

Maar het kan niet zo zijn dat we, zelfs met goede bedoelingen, wijken creëren waar consumentisme floreert en de overheid de enige partij is die zo nodig brokken moet lijmen. We willen allemaal een leefbare wijk; dat is geen hogere wiskunde. De orde tussen bewoners, markt en overheid mag meer ter discussie staan om die blije wijken te kunnen realiseren in onze brownfields.