Afwegingskader voor versnelling woningbouwplannen: zo kunnen gemeenten beter prioriteren

Al decennia zien we dat er jaarlijks minder woningen worden opgeleverd dan er waren gepland. De behoefte is groot, de komende jaren hebben we nog honderdduizenden extra woningen nodig. Tegelijkertijd zijn de overheidsmiddelen beperkt en stagneert de voortgang van projecten door onder andere complexe regelgeving, wisselende politieke wensen, financiële barrières en een tekort aan ambtelijke capaciteit. Landelijke en regionale versnellingstafels die processen parallel plannen en de commissie STOER pleiten voor aan een andere manier van werken, met minder regeldruk. Dat zijn begrijpelijke en nobele pogingen, die (op onderdelen) het verschil kunnen maken. Toch zien wij ook een andere uitdaging. Gemeenten zuchten niet alleen onder allerlei regels en lange planprocedures waardoor plannen niet of vertraagd van de grond komen. Ze hebben ook zelf allerlei wisselende en tegenstrijdige ambities die keuzes bemoeilijken en de voortgang belemmeren.

In de politieke arena spelen allerlei wisselende voorkeuren en ambities. Ambtelijke projectleiders worden op basis hiervan geconfronteerd met tegenstrijdige of moeilijk verenigbare wensenlijstjes vanuit de beleidsafdelingen. Al die wensen, doelen en belangen zijn vaak ook nog eens sterk afhankelijk van personen. Ze zijn lang niet allemaal formeel beleid, maar leven in de hoofden van mensen en zijn daarmee afhankelijk van willekeur. Door enkele gemeenten in Gelderland werden wij gevraagd om hen te helpen bij het komen tot snellere en betere besluitvorming en afwegingen tussen en vooral binnen projecten. Op die manier kan een gerichte inzet van schaarse middelen plaatsvinden – en uiteindelijk een versnelling van de woningbouwprojecten. De kernvraag is dan: hoe weeg je als gemeente systematisch af en hoe prioriteer je onderbouwd?

Complexe, vertraagde projecten

In de door ons onderzochten gemeenten komen we typerende voorbeelden tegen van woningbouwprojecten die vertragen. Zo onderzochten we een casus waarin een voormalige schoollocatie zou moeten worden herontwikkeld voor woningbouw. Door jarenlange onduidelijkheid en wisselende doelen, blijft de locatie zoals die is. Hoge ambities voor kwaliteit, betaalbaarheid en duurzaamheid maken de plannen niet haalbaar, zeker als de tijd voortduurt en de businesscase steeds verder verslechtert. Eerst zou de maatschappelijke functie verdwijnen kwamen alle vierkante meters vrij voor woningen. Later, gedurende de jarenlange planvormings- en besluitvormingsfase, komt de wens naar voren om maatschappelijke functies op de locatie te behouden, náást de woningen. De aanvullende vraag wordt dan: faciliteren we alleen woningbouw vanwege de grote woningbehoefte, of nemen we genoegen met minderwoningen en staan we ook maatschappelijke functies toe, waardoor zoals gezegd de financiële onderlegger van het totaalplan verslechtert?

Een ander voorbeeld is de casus van een locatie die moet worden herontwikkeld nabij een museum. Maar liefst 25 jaar (!) is dit project al in voorbereiding. Telkens is er vertraging door stikstofregels, financiële barrières en bezwaren van belanghebbenden. Ook hier spelen wisselende ambities op het gebied van ruimtelijke kwaliteit, woningbouw, duurzaamheid en recreatieve ontmoetingsfuncties.

Waar gaat het mis?

Wat we keer op keer tegenkomen in cases zoals deze: projecten missen vaak een helder en concreet hoofddoel, dat richting geeft aan het afwegen van de verschillende aspecten ten opzichte van elkaar. Dit maakt alles even belangrijk, wat leidt tot verwatering van ambities, onduidelijkheid bij beleidsmedewerkers en een inefficiënte besluitvorming. In het voorbeeld van de gebiedsontwikkeling nabij het museum was het hoofddoel bijvoorbeeld het herstel van landschappelijk en cultureel erfgoed, maar dit raakte ondergesneeuwd door aanvullende wensen en randvoorwaarden. Ook zien we een gebrekkige projectleiding omdat projectleiders onvoldoende mandaat en sturing hebben. Beleidsmedewerkers worden bovendien niet goed betrokken na hun initiële input. Dit leidt tot een ‘black box’-proces waarin willekeur en inefficiëntie ontstaan.

Daarbij komt de noodzakelijke financiële toets regelmatig te laat. De plannen worden gevormd en nieuwe ambities geïncorporeerd, maar de financiële haalbaarheid wordt vaak pas laat in het proces beoordeeld. Dit maakt in veel gevallen een herziening van de plannen noodzakelijk en dat leidt dus tot vertraging. Een vroege financiële toets is essentieel om realistische keuzes te maken. Bovenal zien we dat er vaak geen systeem is voor het afwegen van de verschillende beleidsaspecten. Er is geen gestructureerde manier om eisen, ambities en wensen te ordenen op ‘hardheid’. Hierdoor worden projecten overladen met nice to haves die de haalbaarheid ondermijnen. Oud-minister Johan Remkes zei het bij de presentatie van zijn onderzoeksrapport enkele jaren terug treffend: “Niet alles kan altijd overal en tegelijk!”. Om dit te accepteren en hiermee om te gaan, zijn richting en een afwegingskader nodig.

Terug naar de essentie van gebiedsontwikkeling

Alvorens een stappenplan voor de afweging van ambities te maken en toe te passen, moeten we ons eerst realiseren dat gebiedsontwikkeling niet het doorlopen van een afvinklijst is. Zorgvuldige en maatschappelijk gedragen gebiedsontwikkeling en ruimtelijke ordening vragen om het afwegen van belangen, niet om het afvinken van 26 beleidscriteria. Projecten lopen vast als alle criteria serieel staan geschakeld en initiatiefnemers langs 26 loketten moeten om een stempel te krijgen voor hun plan. Want dan horen ze al snel ergens onderweg ‘computer says no’. Vaak blijkt bovendien dat de optelsom van alle vinkjes niet uitkomt. Bijvoorbeeld omdat de afdeling verkeer een bepaalde hoge parkeernorm hanteert, de afdeling stedenbouw al het parkeren ondergronds wil hebben, de afdeling woningbouw een hoog percentage sociale woningbouw wil realiseren, maar tenslotte de afdelingen financiën geen tekorten op de grondexploitatie toestaan. Gevolg: het woningplan komt niet uit en gaat niet door. In het algemeen constateren we dat er een neiging is om álle projecten te laten voldoen aan álle beleidsdoelstellingen, zonder afweging. Dit leidt tot onrealistische plannen.

Ruimtelijke ordening en gebiedsontwikkeling gaan in essentie om het evenwichtig toedelen van functies op een bepaald gebied of locatie (‘ETFAL’). Voor sommigen is dit een aloude, alom bekende wijsheid uit de planologie, maar toch laat de praktijk van alledag zien, dat dit proces van evenwichtige toedeling niet goed plaatsvindt. Mede doordat daarvoor de methoden voor het afwegen van beleidsaspecten ten opzichte van elkaar ontbreken.

Kern van de afwegingsaanpak

De kern van de aanpak die wij voorstellen is een ABC-model. De A staat voor ambities: wat willen we, wat is ons hoofddoel en wat zijn neven- of ondergeschikte doelen? De B staat voor de barrières: wat belemmert de uitvoering van dit hoofddoel, welke criteria zijn van belang maar maken het lastiger? En de C staat voor coalities: welke samenwerkingen en (belangen)coalities kunnen de barrières slechten? Waar het naar ons inzicht vaak aan ontbreekt, maar wat essentieel is voor voortgang, is het formuleren van een duidelijk hoofddoel dat richting geeft aan de afweging. Gaat het bijvoorbeeld in eerste instantie om woningbouw, om duurzaamheid of om het faciliteren van bedrijvigheid? Een concreet en gedeeld hoofddoel definieert het project en helpt bij het afwegen van belangen. Dit hoofddoel, waaraan andere zaken kunnen worden getoetst, moet wel worden vastgelegd in een document met status, dat zowel in de raad als in de ambtelijke organisatie bekend is. Zodat het hoofddoel niet alleen in de hoofden van mensen bestaat.

Het hoofddoel van een project moet worden gerealiseerd in een beleidscontext die de randvoorwaarden oplegt. Er moeten allerlei criteria en aanvullende ambities worden meegenomen. Het gaat immers nooit om alleen woningbouw, duurzaamheid of bedrijvigheid, ten koste van alles. Essentieel is dan het ordenen van deze andere criteria en ambities op hun hardheid. Wij stellen voor onderscheid te maken tussen drie categorieën. Ten eerste de must haves, dat zijn de wettelijke eisen (zoals stikstofregels of bouwbesluitregels). Ten tweede de bijna must haves, dat zijn de niet-wettelijke eisen, maar afspraken die stevig zijn verankerd in vastgesteld beleid (bijvoorbeeld regionale afspraken qua aantallen of 30 procent sociale woningbouw). En ten derde de nices to haves, dat zijn alle beleidswensen zonder formele status of verplichting (zoals maatschappelijke functies of aanvullende duurzaamheidswensen). Alle drie zijn van belang, maar ze zijn niet allemaal even belangrijk of bepalend, wil een project niet vastlopen.

Als deze hoofdredenering wordt gevolgd, is een vroegtijdige financiële toets logisch. Dus toets de must haves, bijna must haves en de nices to haves. Projectleiders moeten echter wel een mandaat hebben om zelf de afwegingen te kunnen maken en de gemaakte keuzes te kunnen communiceren. Dit vereist rugdekking vanuit de ambtelijke organisatie en bestuur. Natuurlijk is het toepassen van een afwegingskader niet zo simpel hiervoor beschreven. Verevening en meervoudige waardecreatie maken naar ons oordeel eveneens onderdeel uit van een goed ruimtelijk afwegingsproces. Het gaat immers soms ook om het gecombineerd afwegen van meerdere woningbouwlocaties. Soms komen plannen eerder rond als er slim ruimtegebruik of waardencombinaties ontstaan. Daarom hebben we in onderstaand kader een meer gedetailleerd stappenplan opgenomen.

In de beschreven casus van de woningbouwlocatie naast het museum is op basis van de systematiek gesproken over een helder hoofddoel. Dat werd als hoofdambitie ‘woningbouw met herstel van het landgoed’. De belangrijkste barrières waren met name de stikstofregels, de bezwaren uit de samenleving dat er een publieke functie moest blijven, en tenslotte de onrendabele toppen. De oplossing die is besproken, ontstond door te denken in meervoudige waardecreatie. Dit gebeurde door onder meer een pilot met parkeerplaatsen voor alleen elektrisch vervoer en een boetiekhotel-restaurant als kostendrager, zodat het landgoed openbaar toegankelijk blijft maar er geen dure maatschappelijke (overheidsgefinancierde) ontmoetingsfunctie in hoeft.

Naar een doorbraak

Met deze werkwijze willen we gemeenten helpen om te werken met een helder en toepasbaar afwegingskader. Zij kunnen daarmee de voorbereiding van en besluitvorming over (woningbouw-) projecten verbeteren en versnellen. Door het formuleren van duidelijke eenduidige doelen (‘waar gaat het echt om?’), het ordenen van ambities en barrières, en het toetsen op meervoudige waardecreatie ontstaat een gestructureerde aanpak die het eindeloos voortslepen van projectvoorbereidingen kan doorbreken. Het kader is niet bedoeld als een rigide schema, maar als denkwijze en hulpmiddel om besluitvormers, beleidsambtenaren en projectleiders te helpen systematisch af te wegen – in plaats van ambities en wensen af te vinken. Met een goed afwegingskader voor prioritering komen we beter en sneller tot uitvoering!