Alternatieve bekostiging van openbaar vervoerinfrastructuur: lessen uit het buitenland

In 2001 kwam er in New York (NYC) een invloedrijk rapport uit waarin werd gesteld dat de overheid de bouw van kantoorgebouwen moet ondersteunen om de economische groei en status van de stad—en met name Manhattan—vast te houden (Deutsch, 2001). Dit streven paste bij de strategie van toenmalige burgemeester Bloomberg, voor wie het aantrekken van mondiale investeringskracht een belangrijk speerpunt was. Eén gebied was voor de gewenste impuls op Manhattan zeer geschikt: de Far West Side. Voor een grote stedelijke verdichtingsoperatie was een metroverbinding naar het gebied echter wel een voorwaarde.

De Far West Side, afgebeeld in figuur 1, was een van de laatste plekken op Manhattan die nog niet volledig bebouwd was. Centraal in het gebied ligt een groot rangeerterrein van de Metropolitan Transportation Authority (MTA), dat zorg draagt voor al het openbaar vervoer in de regio New York en eigendom is van de staat.

Bij de aanleg van het rangeerterrein in de jaren 80 wist de MTA al dat het terrein ooit waardevol kon worden. Dat leidde ertoe dat de sporen ver genoeg uit elkaar werden geplaatst om er later kolommen toe te kunnen voegen en een platform zou kunnen worden gebouwd (Haag, 2019). Geen gekke gedachte, gezien de ligging naast het immense Javitz Convention Center en het grootste zakendistrict van de Verenigde Staten (VS); Midtown Manhattan (Barr & Tassier, 2016).

Economische groei ‘no matter what’

In de jaren 90 kreeg het rangeerterrein van de MTA een centrale rol in het ambitieuze plan van de investeerder Daniel L. Doctoroff om de Olympische Spelen van 2012 naar New York te halen. Eind 2001 benoemde Bloomberg hem tot locoburgemeester, waarna Doctoroff binnen de gemeente de plannen voor de ontwikkeling van Far West Side verder uitwerkte (Kwok, 2015). Zijn plannen voor de Olympische Spelen, met onder meer een stadion bovenop de metrosporen, werden samengevoegd met plannen voor het omliggende gebied waarin een hoge dichtheid aan nieuwe kantoorruimte en woningen werd voorzien. Het college van Bloomberg gebruikte de druk van het vaste tijdschema van de Olympische Spelen om de ambtelijke en politieke goedkeuring voor de plannen te versnellen (Moss, 2011). Ze beoogden “hoe dan ook te profiteren van hun bod op de Olympische Spelen, of ze nou winnen of verliezen” (Zie Masterman, 2010, p. 87).

De voorgestelde gebiedsontwikkeling kende echter twee dure knelpunten. Allereerst de noodzaak van een gigantische en zware overkluizing, zodat er ook bovenop het rangeerterrein gebouwd kon worden. In New York had men weliswaar ervaring met het bouwen langs en bovenop treinsporen, maar dat neemt niet weg dat de benodigde voorinvestering gigantisch was en veel risico’s met zich meebracht. Bovendien wilde MTA dat het rangeerterrein tijdens de bouw in gebruik bleef. Het tweede en nog grotere knelpunt was de beperkte bereikbaarheid. Toegang tot openbaar vervoer is essentieel voor vastgoedontwikkeling in New York, maar de Far West Side stond volgens onze respondenten bekend als “de minst toegankelijke locatie in Manhattan”. Hoewel ook andere modaliteiten de revue passeerden, werd een metroverbinding in het licht van de beoogde dichtheid in het gebeid al snel gezien als een cruciale voorwaarde.

De bekostiging van die metroverbinding was echter een probleem. Onder normale omstandigheden worden ov-projecten van MTA in NYC hoofdzakelijk bekostigd door de staat—die eigenaar is van de MTA—en de federale overheid. De gemeente doet doorgaans slechts een kleine (circa 5%) bijdrage. De federale overheid en de staat zagen de verlenging van lijn 7 van Times Square/42nd Street naar Hudson Yards echter allebei niet als een prioriteit (NYC Bar Association, 2007). Zo ontstond de noodzaak om de bekostiging van de ov-investering op een andere manier te organiseren. En deze noodzaak werd tot op het niveau van de burgemeester gevoeld. 

Nederland ontdekt de kosten van verstedelijking

Begin 2019 overlegden de burgemeesters van de vier grootste Nederlandse steden met het kabinet over financiering van grote openbaarvervoerprojecten. NRC Handelsblad vatte het samen met de kop “Extra geld voor openbaar vervoer is nodig, maar waar vind je dat?” (NRC Handelsblad, 8 januari 2019). In de Tweede Kamer werd later dat jaar aan de minister gevraagd of het niet mogelijk is om de rekening voor de aanleg van infrastructuur, in ieder geval deels, bij de bouw- en vastgoedsector te leggen (Kamerstukken II 2018/19, 29984 nr. 848, p. 11). Sindsdien is er een reeks rapporten verschenen over kostenverhaal: het verhalen van kosten voor publieke voorzieningen op bouwers, vastgoed- en gebiedsontwikkelaars, omdat die voorzieningen (mede) hun projecten ten goede komen. Bijdragen aan kosten voor infrastructurele ingrepen behoren hier ook toe.

Hoogconjunctuur op de vastgoedmarkt heeft het op veel plekken in ons land logisch en mogelijk gemaakt om kostenverhaal ruim(er) toe te passen. Daar waar verkoopprijzen stijgen en afzetrisico’s beperkt zijn gaat dit goed en vaak vrijwillig. Maar wat gebeurt er als prijzen stagneren? En wie betaalt de rekening voor bruggen en parken op plekken die minder gewild zijn? De mate waarin kostenverhaal kan worden toegepast is erg plaats- en tijdgebonden en het model kent zo zijn economische en juridische grenzen. De laatste jaren ziet de private sector bijvoorbeeld dat de betaalbaarheid van producten steeds meer onder druk staat; als zij nóg meer publieke kosten doorberekend krijgt, prijst zij zichzelf letterlijk uit de markt (Brief NEPROM, 2020). De rechter fluit lokale overheden bovendien terug als zij ontwikkelaars en bouwers overvragen. Gemeenten mogen, in jargon, ‘de grondexploitatie (GREX) niet als flappentap gebruiken’. 

Binnenstedelijke projecten kosten naast de uitvoering ervan ook veel geld in de voorbereidingen van het bouwen, zeker daar waar eerst gebouwen moeten worden aangekocht en gesloopt, infrastructuur moet worden verwijderd en vervuilde grond moet worden gesaneerd. Verschillende rapporten hebben de afgelopen jaren aan willen tonen dat de begroting—ook wel de businesscase genoemd—hierdoor niet rond komt (Brink, 2017 en Rebel Group, 2018). Conclusie: als ‘we’ niet zwaar op de kwaliteit en betaalbaarheid van de gebouwde omgeving willen inboeten, moeten overheden bij de ontwikkeling van stedelijke gebieden regelmatig geld bijleggen.

Al voor het uitbreken van de coronacrisis onderstreepten stijgende bouwkosten en vertragingen als gevolg van stikstof en PFAS deze realiteit. Bouwers zagen hun marges verdampen en moesten gemeenten en andere overheden — in economisch goede tijden! — om hulp vragen. In het najaar van 2019 bevestigden protesten op het Malieveld dat het hier niet alleen om financieel-economische of juridische problematiek gaat, maar om een veel breder maatschappelijk vraagstuk. Een vraagstuk waarin infrastructuur en ruimte een sleutelrol spelen.

Kostenverhaal: de rek eruit

De komende periode praten de grote steden met het kabinet verder over de openbaarvervoerplannen in hun regio’s. Maar er zijn meer Nederlandse steden in trek en zij kiezen veelvuldig voor verdichting: het ontwikkelen of transformeren van gebieden binnen de bestaande stadsgrenzen, waarbij intensiever en meervoudig grondgebruik (meer én hogere bebouwing) moet worden gecombineerd met duurzame energieoplossingen en het toevoegen van groen en water. Bereikbaarheid speelt in die stedelijke verdichting echter een voorwaardelijke rol. Het aanleggen of hoogwaardiger maken van openbaar vervoer blijkt voor veel ontwikkel- en transformatiegebieden cruciaal. En voor de bekostiging daarvan moeten steden aankloppen bij het Rijk. 

Verschillende stadsbesturen hebben de laatste jaren op de samenhang tussen openbaar vervoer en gebiedsontwikkeling gestudeerd. Zo heeft de Gemeente Amsterdam laten uitzoeken of het mogelijk is de verlenging van de Noord-Zuidlijn naar Schiphol te combineren met de ruimtelijke ontwikkeling van verschillende gebieden langs die lijn (BCG, 2019). In Eindhoven is bekeken wat er nodig is om het centrale stationsgebied onder de noemer Knooppunt XL qua bebouwing sterk te intensiveren met optimale leefbaarheid en bereikbaarheid. In beide steden vormen de financiën in de plannen een ware puzzel. Tal van opties om geld voor openbaarvervoeringrepen te genereren passeren de revue. Berekeningen tonen aan dat de mogelijkheden om deze via kostenverhaal te bekostigen ontoereikend zijn.

Gemeenten hebben het afgelopen jaar aanvullende bevoegdheden op het terrein van kostenverhaal gekregen. In het najaar van 2019 is daarvoor een aanpassing van de Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet aangenomen, welke op 10 maart 2020 door de Eerste Kamer is bekrachtigd (Eerste Kamer, 2020). Het is daarmee mogelijk geworden om private bijdragen af te dwingen en te besteden aan maatschappelijke ‘bovenwijkse’ voorzieningen, dus ook aan publieke investeringen buiten de locaties waar de bouwers en ontwikkelaars actief zijn. In hoeverre deze regeling juridisch stand houdt - met name als het doel van de bestedingen (te) onduidelijk is of naderhand wordt gewijzigd - is nog onzeker. Zeker is wel dat deze nieuwe vorm van kostenverhaal door de sector wordt bekritiseerd, omdat het door te veel onduidelijkheden wordt omgeven en omdat het de eerdergenoemde betaalbaarheid van met name nieuwe woningen verder onder druk zet (Brief NEPROM, 2020). Een gezaghebbende inventarisatie van kosten en baten over de totale looptijd van een gebiedsontwikkeling is moeilijk gemaakt, maar in de praktijk lijkt de rek er op het terrein van kostenverhaal dus helemaal uit.

Van kosten naar baten?

Het idee dat openbaarvervoeraanleg - naast allerlei andere ingrepen die de kwaliteit van een gebied bepalen - geheel of gedeeltelijk uit vastgoed- en gebiedsontwikkeling kan worden bekostigd is op zich niet gek. Er gaat immers veel geld om in het vastgoed, hetgeen in de media vaak wordt afgemeten aan de duizelingwekkende bedragen die soms betaald worden om op een bepaalde plek te mogen wonen of werken. De gebouwen in kwestie zijn hierdoor op de vastgoedmarkt doorgaans veel waard, maar deze waarde verkrijgen zij zelden al op de tekentafel of tijdens de bouw. De waardeontwikkeling van een vastgoedobject vindt meestal plaats nadat het in gebruik genomen is en hangt nauw samen met de functie, kwaliteit en bereikbaarheid van de omgeving. Als die omgeving verbetert, is dat vaak terug te zien in de waardering en transacties van gebouwen op de vastgoedmarkt. De bouwers en ontwikkelaars van die gebouwen zijn dan echter vaak al uit beeld verdwenen. De kosten van gebiedsontwikkeling gaan veelal ruim voor de baat uit.

Uit voorgaande volgt dat er in discussies rond alternatieve bekostiging van ov-infrastructuur een belangrijk onderscheid moet worden gemaakt tussen het verhalen van kosten en het afromen van baten. Van de aanleg van een tram- of metrolijn naar een gebied hebben veel grond- en vastgoedeigenaren profijt, maar de mate van dat profijt en de mogelijkheden om ervan te genieten, verschilt sterk per eigenaar. Bouwers en ontwikkelaars profiteren bijvoorbeeld op het moment van verkoop, maar genieten niet van de waardegroei die nadien aan de commerciële gebouweigenaar - via verhuur of doorverkoop - ten deel valt.

In tegenstelling tot commerciële partijen ziet de eigenaar van een koopwoning de woonruimte zelden zuiver als beleggingsobject. Verkoop wordt om praktische of emotionele redenen regelmatig ook niet als optie gezien; de actuele prijs van de woning wordt dan voor lief genomen. Soms wordt waardestijging zelfs meer ervaren als een last dan een zegen, bijvoorbeeld door de stijging van de huur of onroerende zaakbelasting, of door een (snel) veranderende sociale samenstelling van de buurt (zogenoemde gentrification). Deze en andere variabelen zijn relevant bij het beantwoorden van de vraag wie in welke mate baat heeft bij publieke investeringen in openbaarvervoer en andere vormen van duurzame verstedelijking. Onder welke regels en voorwaarden mag deze baat afgeroomd worden voor de bekostiging ervan?

Kopenhagen zoekt uitweg uit een diepe crisis

In de jaren 70 en 80 verkeerde de stad Kopenhagen in zeer slechte staat. De gemeente was bijna failliet en de leefbaarheid van de stad liep snel achteruit. Vandaag de dag is dat wel anders. De Deense hoofdstad kent een sterke economie en wordt gezien als een van de gelukkigste steden ter wereld (Helliwell, Layard, Sachs & De Neve, 2020). De opleving van de stad is voor een groot gedeelte te danken aan de bouw van diverse metrolijnen, die op innovatieve wijze zijn bekostigd. Te midden van een wanhopige situatie vonden politieke tegenpolen elkaar in het gezamenlijke besef dat het anders moest.

Eind jaren 80 was een groot deel van de industrie en de bewoners weggetrokken uit Kopenhagen, waardoor de economie op zijn gat lag. Vergelijkbaar met andere westerse (hoofd)steden in die tijd verruilden veel mensen hun appartement in de stad met een woning in uitbreidingswijken en naburige, met trein en auto goed ontsloten voorsteden. Mondiale economische ketens ontwikkelden zich snel, waarbij de maakindustrie naar lagelonenlanden werd verplaatst en in Europa een diensteneconomie opkwam. In Kopenhagen wilde de overwegend sociaaldemocratische gemeente hier graag op inspelen door in de stad te investeren, maar had daarvoor de middelen niet. De relatie tussen de gemeente en de nationale overheid was in die periode dramatisch. De staat gaf Kopenhagen beperkte steun tijdens haar achteruitgang, wat Kopenhagen de staat erg kwalijk nam (Andersen, 2002).

In dezelfde periode adopteerde een liberaal-conservatieve Deense regering een nieuwe economische groeistrategie die, in tegenstelling tot landen met meer liberaal beleid, een zeer uitgewerkte sociale paragraaf had. In die strategie moest Kopenhagen de “growth locomotive” van geheel Denemarken worden (Andersen & Jørgensen, 1995). Dit was in lijn met de tendens van Europese steden om concurrentievermogen te ontwikkelen en zich ten opzichte van anderen in de wereld te positioneren (Van den Berg & Braun, 1999). Door de val van het IJzeren Gordijn en de kandidatuur van Zweden en Finland te participeren in Europese samenwerking kwam Denemarken plotseling op een gunstige plek te liggen (Majoor & Jørgensen, 2006). Binnen Denemarken was Kopenhagen de enige stad die de potentie had om de internationale concurrentie aan te gaan. Daarvoor was het echter wel essentieel om de plaatselijke infrastructuur te verbeteren (Andersen & Jørgensen, 1995). De gemeente en de staat hadden dus een gemeenschappelijk belang ontwikkeld om investeringen te doen die Kopenhagen zouden doen verbeteren.

De keuze viel al snel op twee infrastructuurprojecten: een brug naar Zweden (zie kader over de Sontbrug) en de bouw van nieuwe ov-infrastructuur in de Kopenhagenregio. Vóór die tijd werden praktisch alle grote infrastructuurprojecten bekostigd en gefinancierd door de staat (Jørgensen, Kjaersdam, & Nielsen, 1997, p. 50), maar voor investeringen in de Kopenhagenregio lag dat politiek erg gevoelig. Denemarken kent (net als Nederland) een sterke verdelingscultuur. Bestuurders uit andere regio’s wilden de investeringen in Kopenhagen dus altijd gespiegeld zien in hun eigen regio en daarvoor was er onvoldoende geld beschikbaar. De Deense regering zat bovendien al diep in de schulden, hetgeen de toetreding tot de voorloper van de EU kon bemoeilijken (Majoor & Jørgensen, 2006). De gemeente Kopenhagen zelf was tegelijkertijd bijna failliet. Er was dus maar één conclusie mogelijk: voor de openbaarvervoeraanleg moest een alternatieve manier van bekostigen worden gevonden (Jørgensen e.a., 1997).

Londen moet op eigen benen staan

De roep om de befaamde ‘London Underground’ uit te breiden werd eind vorige eeuw steeds luider. De inwonersaantallen groeiden en groeiden en de metro’s raakten overvol. Bovendien werd het verstopte openbaarvervoer gezien als een rem op de economische groei van de stad. Zowel publieke als private partijen waren namelijk van mening dat het aantal inwoners en banen enkel kon blijven groeien als het ov-netwerk de bijbehorende groei aan passagiers kon verwerken, wat op dat moment niet het geval was. Plannen voor een oplossing waren voorhanden. Al in de negentiende eeuw werd er nagedacht over een nieuw ov-route dwars door de stad, welke de toepasselijke naam Crossrail kreeg. Meerdere plannen en studies passeerden de revue, maar geen daarvan kwam van de grond (Hebbert, 2014).

Grote infrastructuurprojecten werden in het Verenigd Koninkrijk (VK) voorafgaand aan Crossrail bijna altijd volledig door de nationale overheid bekostigd. Als een lokale autoriteit een nieuwe ov-verbinding wil dan stapt het naar de regering, die als ze het project een goed idee vindt een subsidie verstrekt. De Londense autoriteiten wilden dit vanzelfsprekend ook voor Crossrail organiseren, maar de Britse regering wilde voor Crossrail niet de volledige som aan de lokale transportautoriteit Transport for London (TfL) uitkeren. Niet omdat ze het project geen goed idee vonden: ook op nationaal niveau werd onderkend dat de nieuwe ov-lijn de economische groei van Londen - en daarmee het hele Verenigd Koninkrijk - een stevige impuls zou geven. Maar er speelden ook andere argumenten mee.

Allereerst vroeg de aanleg van Crossrail om een megalomane investeringssom, die in 2007 werd ingeschat op een kleine 16 miljard pond (Haylen, 2019). Vooral voor politici van buiten Londen was dat lastig te verantwoorden. Daarnaast had het Ministerie van Financiën slechte herinneringen aan eerdere grote infrastructuurprojecten, waaronder een eerdere uitbreiding van het Londense ov-netwerk: de Jubilee Line Extension (zie figuur 3). De staat draagt doorgaans het risico op kostenoverschrijdingen en wilde niet nogmaals een dergelijk fiasco meemaken.

Op nationaal niveau werd ondertussen los van Crossrail al langere tijd nagedacht over het beperken van de uitgaven aan lokale publieke voorzieningen en over de toepassing van alternatieve bekostiging. De afgelopen 100 jaar zijn er meerdere pogingen gewaagd om dit doel te verwezenlijken door de baathebbers van publieke ingrepen te belasten. Deze pogingen gingen gepaard met veel debat en controverse (Nadin & Cullingworth, 2001), maar desalniettemin past het binnen de ‘aard van het spel’ in het Verenigd Koninkrijk (Alterman, 2012). 

Ook voor Crossrail kwam het idee van baatafroming al vroeg om de hoek kijken. Al in 1989 stelde de toenmalige minister van infrastructuur dat investeringen in openbaarvervoer in Londen gedragen moesten worden door de baathebbers ervan. Zowel de lokale als de nationale overheid was het er dus over eens dat Londen een nieuwe ov-lijn nodig had, maar het werd ook duidelijk dat reguliere bekostiging politiek en begrotingstechnisch geen optie was. Een nieuwe, alternatieve bekostigingsstrategie werd hierdoor steeds noodzakelijker.