Complexe gebiedstransformatie? Volg dan dit zeven-lagenmodel

Binnenstedelijke gebiedsontwikkeling en -transformatie vormen een lastige uitdaging. Dat is niets nieuws. Ik denk dat we ons er inmiddels allemaal wel van bewust zijn dat - en waarom - het transformeren, herontwikkelen of verdichten van een bestaand gebied om een fundamenteel andere aanpak vraagt dan een nieuw stuk grond ontwikkelen. We zien natuurlijk ook verscheidene voorbeelden in de praktijk.

Ik heb zelf bijna tien jaar aan zo’n praktijkvoorbeeld gewerkt, namelijk aan het transformeren van kantorengebied Amstel III in Amsterdam tot een multifunctionele en levendige stadswijk. In de loop van de jaren werd ik daarnaast steeds vaker uitgenodigd om mee te denken of te werken aan andere gebiedsontwikkelingen, zowel vanuit publiek als privaat perspectief. Hier werd ik me er telkens weer van bewust hoe groot en urgent deze binnenstedelijke opgave is, hoeveel kansen er liggen, maar ook hoe er nog mee geworsteld wordt.

Ik observeer grofweg twee aanvliegroutes bij deze gebiedsopgaven: een focus op het startpunt of juist op het eindpunt. Achter beide zitten logische gedachten, maar beide dragen ook belangrijke valkuilen in zich. Ik pleit daarom zelf voor een derde aanvliegroute, een die de transformatie doelgericht maar ook incrementeel en adaptief opbouwt in de tijd.

In dit artikel bespreek ik eerst kort de eerste twee aanvliegroutes. Daarna zet ik mijn incrementele methode uiteen, geïllustreerd met praktijkvoorbeelden uit Amstel III.

1: Focus op het startpunt

De eerste aanvliegroute focust op het startpunt: gewoon beginnen en stapsgewijs bijsturen op basis van directe lokale ervaring en feedback. Deze aanpak heeft in feite een open eind en daarmee ook iets experimenteels. Bovendien kunnen initiatieven uit onverwachte (bottom-up) hoek komen.

In de crisis zagen we dit veel. Mijn eigen project in Amstel III, Glamourmanifest, was hier destijds ook een voorbeeld van. Amstel III worstelde met ruim 30 procent leegstand. Door de crisis moest de gemeente haar top-down herontwikkelingsplannen intrekken en worstelde ze met het mobiliseren van de tachtig verschillende eigenaren. Daarnaast zaten er nog eens honderden bedrijven in het gebied en werkten er circa zesentwintigduizend mensen. Dit waren allemaal mensen en partijen die iets te winnen en te verliezen hadden in het gebied, dus wat zou er gebeuren als je hen zou kunnen betrekken om gezamenlijk en stap voor stap het gebied aan te pakken? Ik was in diezelfde crisis mijn baan als architect kwijtgeraakt en besloot Amstel III te ‘adopteren’ om die stapsgewijze en gezamenlijke transformatie op gang te brengen.

Noodgedwongen begonnen we heel klein en low budget. We zetten een lokale campagne op met glamoureuze metaforen die voor positieve verandering pleitten en organiseerden allerlei kleine acties in de openbare ruimte, zoals pop-up champagneborrels, het poten van bloembollen en het uitzetten van goudgespoten tuinkabouters. Dit deelden we weer allemaal op onder andere sociale media. Zo bouwden we een steeds grotere buzz én een steeds groter, diverser en invloedrijker netwerk rond de transformatie van het gebied, waarmee we steeds grotere thema’s en projecten konden aanpakken.

Dit soort transformatie-initiatieven waren door die kleinschalige start en geleidelijke opbouw (en door een nieuw type initiatiefnemer) echt anders dan traditionele gebiedsontwikkelingen met een andere verschijningsvorm, toon en stijl. Dit maakte ze ook wat ongrijpbaar. Juist door de focus op de start te leggen, was het niet altijd duidelijk wat het grote toekomstdoel voor het gebied was – en óf dat er wel was. Bij de initiatieven die ik ken was er zeker zo’n groot toekomstdoel, maar dit was meer als contour geformuleerd, zodat de exacte invulling gaandeweg steeds preciezer vorm kon krijgen.

2: Focus op het eindpunt

Toen de economie aantrok, ontstond er steeds meer interesse en initiatief vanuit grote ontwikkelaars in dit soort werkgebieden. Dit gaf ineens een heel andere schaal en ook belang aan de transformatie-aanpak. Sommige bestaande initiatieven bleven overeind en evolueerden mee met de veranderende situatie. Maar niet zelden werd gedacht dat nu de crisis voorbij was, we weer terug konden en moesten gaan naar onze vertrouwde aanpak van voor de crisis: een uitgebreide toekomstvisie of masterplan maken met duidelijke kaders en afspraken op kavelniveau, contracten tekenen en gaan.

Hier zit die tweede aanvliegroute, welke focust op het eindpunt. We zijn ons er doorgaans wel van bewust dat gebiedstransformaties met hun vaak versnipperde eigendom te complex zijn om het helemaal in een traditioneel top-down model te kunnen gieten. Ook een publiek-private samenwerking optuigen is dan lastig.

Er wordt dan ook volop gezocht naar nieuwe methoden en nieuwe vormen van samenwerking, financiering en governance. Tegelijkertijd valt het me op dat er hierbij toch nog vaak allesomvattende beheersbaarheid en zekerheid worden nagestreefd die we gewend waren van de meer traditionele modellen. We hebben geleerd om SMART te zijn in alles wat we doen en om elk risico vooraf te ondervangen door duidelijke en strikte afspraken te maken. Pas wanneer dat eindpunt duidelijk is en in afspraken is vastgelegd, kunnen we van start. Dan weten we immers precies waar we naartoe gaan.

Op zichzelf is dat een begrijpelijke insteek. De schaal van de initiatieven, investeringen en dus ook risico’s zijn op dit moment immers veel groter dan in de crisis, toen het eerst over veel kleinere ingrepen ging. Zomaar beginnen en dan wel zien waar je uitkomt is veel te onzeker.

De opgave van gebiedsontwikkeling is echter te complex en ook te onvoorspelbaar van aard om het vooraf helemaal te kunnen inkaderen. Dat geldt niet alleen voor binnenstedelijke ontwikkelingen of transformaties, want we hebben in de crisis gezien dat vrijwel elke gebiedsontwikkeling geraakt werd en koers moest wijzigen.

Dit maakt dat er in deze focus op het eindpunt een grote valkuil zit. Er zijn simpelweg te veel factoren, zowel binnen als buiten het gebied, waarvan het precieze verloop van de gebiedsontwikkeling afhankelijk is. Hierdoor biedt zo’n strakke afkadering vooraf hooguit een schijnzekerheid. Bovendien heb ik regelmatig gemerkt dat dit het begin van het proces heel zwaar maakt, een beetje alles of niets. Hierdoor kun je makkelijk in eindeloos verkennen, schetsen en vergaderen blijven hangen, en de daadwerkelijke transformatie niet in beweging krijgt.

Complexiteit, onderlinge afhankelijkheid en onvoorspelbaarheid

De bestaande stad is ten diepste complex en dynamisch en laat zich daardoor slechts beperkt beheersen, zeker meteen bij aanvang. Het is geen puzzel waarvan je eerst de hoekjes en de randjes kunt leggen en dan de rest kunt invullen, maar het is meer een (simultaan) schaakspel, waarbij je project pas begint nadat je de eerste zet hebt gedaan en anderen kunnen reageren en meespelen. Met elke zet bouw je het spel en de condities voor je volgende stappen.

Natuurlijk hangt dit af van het gebied en de lokale uitdagingen, wat er al ligt aan initiatieven, en van het aantal eigenaren met wie je om de tafel moet. In veel transformatie- of verdichtingsgebieden, of het nou woon- of werkgebieden zijn, heb je te maken met heel veel verschillende eigenaren - met of zonder ontwikkelambities. Daarnaast zijn er allerlei andere grote en kleine stakeholders die ook betrokken moeten worden. Deze kun je onmogelijk vatten in één consortium met een duidelijke en beheersbare set aan projectdoelen en -afspraken.

Je hebt in deze gebieden bovendien vaak te maken met heel veel verschillende parallelle opgaven en transities: ruimtelijk, sociaal, economisch en ecologisch. Deze hangen vaak met elkaar samen en beïnvloeden elkaar ook weer. Zij vereisen de actieve betrokkenheid, investeringen of bijvoorbeeld gedragsverandering van al die verschillende stakeholders. Bij het transformeren of herontwikkelen van leegstaande gebouwen gaat het vooral om de eigenaren, maar bij andere thema’s kan het juist gaan om lokale bedrijven of burgers.

Een inhoudelijk integrale aanpak van al deze opgaven betekent echter niet dat ze gemakkelijk in één allesomvattend project kunnen worden gevat. Elke opgave heeft haar eigen kenmerken en ook tijdspaden. Ze hebben niet allemaal dezelfde stakeholders op hetzelfde moment en in dezelfde mate nodig. Ook de urgentie ervan kan door die verschillende soorten stakeholders heel verschillend worden ervaren. Deze stakeholders hebben allemaal hun eigen invalshoek en belangen. Bovendien hebben ze allerlei onderlinge afhankelijkheden die hun bereidheid om mee te doen, initiatief te nemen en te investeren ook weer kunnen beïnvloeden. Al deze factoren beperken de controle over de precieze uitkomst en tijdslijn van de ontwikkeling of -transformatie.

Focus op incrementele transformatie: urban transformation design

Een succesvolle gebiedstransformatie vraagt daarom om een fundamenteel andere aanpak, welke al deze complexiteiten en onvoorspelbaarheden grondig onderkent en verankert in de kern van het proces. We moeten de verschillende lokale thema’s en uitdagingen integraal aanpakken, stakeholders structureel betrekken als samenwerkingspartners, en de transformatie incrementeel opbouwen. We hebben zowel focus op de langetermijndoelen en kwaliteitsambities nodig als op doorlopende concrete actie en voortgang. We moeten niet zozeer het eindbeeld ontwerpen om deze vervolgens over de bestaande situatie heen te leggen, maar de hele transformatie door de tijd heen ontwerpen.

Dit gaat niet alleen over de ruimtelijke veranderingen, maar ook over de benodigde betrokkenheid en beeldvorming, plus natuurlijk de samenwerking en financiering. Naast urban design hebben we dus nieuwe methoden nodig voor een veel bredere en strategischer urban transformation design. En dit is precies waar ik me de afgelopen jaren mee heb beziggehouden. Eerst op basis van mijn eigen proeftuin in Amstel III, later in de andere gebieden waar ik bij betrokken ben geweest.

Het gaat erom dat we ontwerpen hoe het gebied zich door de jaren heen kan ontwikkelen en evolueren. Hoe kun je zo snel mogelijk een basis van essentiële kwaliteit, leefbaarheid en betrokkenheid realiseren en tegelijk een positieve beweging in het gebied op gang brengen, om daar met elkaar steeds meer en ook grotere, meer substantiële projecten op te bouwen om het gebied steeds aantrekkelijker, duurzamer en inclusiever te maken? Met elke stap creëer je de condities, de vruchtbare bodem, voor de volgende stappen, en beperk je ook de risico’s van die volgende stappen. Zo bouw je het gebied op in de tijd.

Je schetst op een goed moment zeker een gewenst toekomstbeeld met elkaar, maar daar zit veel flexibiliteit in qua schaal, snelheid en richting. Het gebied moet zich gaandeweg kunnen aanpassen aan verschillende toekomstscenario's. Tijdens een transformatieproces dat vele jaren kan duren, moet het gebied op elk moment voldoende ruimtelijke kwaliteit en leefbaarheid bieden, ook als sommige beoogde sleutelprojecten vertraging oplopen of helemaal niet doorgaan door een onvoorziene gebeurtenis of crisis.

Om een gebiedsontwikkeling of -transformatie succesvol door de tijd op te kunnen bouwen, moeten we per definitie integraal zijn in onze activiteiten. Waar we misschien gewend zijn om een gebiedsontwikkeling in volgordelijke fasen op te breken (eerst visie, coalities en contracten op orde, dan het ontwerp uitwerken en realiseren, en dan branding, placemaking en community events) vereist de opgave waar we nu voor staan een meer parallelle en laterale aanpak.

Als onderliggend strategisch raamwerk hiervoor heb ik de afgelopen jaren een eenvoudig maar tegelijk veelomvattend model gecreëerd: het zeven-lagenmodel. Het model combineert de software-aspecten (zowel community engagement als externe pr & branding), de hardware-aspecten (zowel fysieke interventies als ruimtelijke planning & ontwerp) en de orgware-aspecten (zowel financieringsmodellen als coalities & governance). Het model integreert ook de tooling en technologie die je kunt inzetten om het totale proces te ondersteunen en te versnellen en natuurlijk om de behaalde resultaten en netwerken duurzaam te borgen. Samen maken ze je gebiedsontwikkeling tot één integrale en doorlopende strategie.

Het model is een structurele combinatie en verweving van de meer ‘zware, taaie’ lagen achter de schermen en de ‘lichte, snelle’ en zeer zichtbare lagen in het gebied. We werken tegelijkertijd aan het bouwen van coalities, het opzetten van nieuwe collectieve governance en businessmodellen en aan ruimtelijke ontwerpen en individuele bouwprojecten, maar ook aan kleinere guerrilla-achtige placemaking-interventies, lokale evenementen en sociale-media-aanwezigheid om constant vooruit te blijven gaan met positieve energie en tastbare resultaten.

Het is van cruciaal belang om deze lagen niet hiërarchisch te benaderen. Ik zie veel projecten waar de twee helften van dit model afzonderlijk worden beschouwd en georganiseerd, wat ook wel past bij de twee eerdergenoemde aanvliegroutes. Voel je je vooral aangetrokken door het meer bottom-up, creatieve en gezamenlijke, dan zal de bovenste helft je wellicht meer aanspreken. Houd je van duidelijke plannen met strakke kaders, dan zal de onderste helft je meer aanspreken als het ‘echte werk’. De bovenste helft zie je dan misschien meer als de ‘leuke dingen’ die je kunt doen als je alle echte dingen hebt bedacht en uitonderhandeld.

Maar als je echt impact wilt in je gebiedstransformatie, moet je ze in heel hechte combinatie zien - en dus ook heel intensief met elkaar afstemmen en samenwerken in je projectteam en -organisatie. Als je alleen de onderste helft aanpakt, kun je gemakkelijk blijven steken in eindeloze onderhandelingen, waardoor je energie en momentum verliest onder de stakeholders. Maar als je alleen de bovenste helft aanpakt, zal je letterlijk aan de oppervlakte blijven hangen en er niet in slagen om die diepere lagen in beweging te krijgen en serieuze acties en investeringen te ontsluiten. Pas als je alle lagen integraal aanpakt, worden het tandwielen of hefbomen voor elkaar en voor het hele proces.

In onderstaande video leg ik het zeven-lagenmodel in meer detail uit. Ik laat aan de hand van ons eigen Amstel III-voorbeeld zien hoe het werkt, en laat ook kort zien hoe je het zelf kunt inrichten voor je eigen gebied.

Het krachtige van het model is dat je het zowel op hoofdlijnen voor je hele strategie kunt gebruiken, als om vervolgens je actieplan voor bijvoorbeeld het eerste jaar te definiëren. Dan zet je er een andere tijdslijn onder en worden je acties specifieker en verfijnder. Je kunt op deze manier je overzichtelijke pakket van doelen op de lange, middellange en korte termijn zo ver terughengelen tot je daadwerkelijke eerste zetten. Zo hoef je niet zomaar te beginnen met lukraak bloembollen poten, maar hoef je ook niet tevergeefs te wachten tot alle randjes van de puzzel zijn gelegd en alles helemaal duidelijk is. Elke stap die je zet is dan zowel een logische, maar vooral ook een levensechte stap in de opbouw van de hele transformatie. Het model geeft daarbij richting en houvast, maar in de inhoud houd je de flexibiliteit om bij te sturen als dat nodig of opportuun is.