Cultuur & GO #10 Suikerterrein Groningen: laboratorium voor de stad

In 2008 werd de fabriek van de Suikerunie vrij plotseling gesloten en gesloopt. Gemeente Groningen kocht de grond. Omdat op dat moment, vanwege de crisis, woningbouw niet opportuun was, besloot zij de grond in tijdelijk gebruik te geven. Het Suikerterrein ontwikkelde zich sindsdien tot een van de meest creatieve en aantrekkelijke plekken van de stad, gelegen op een prominente plek, net buiten het centrum. Maar de tijdelijkheid loopt af in 2030 en hoe het gebied verder ontwikkeld wordt, is nog niet duidelijk. Het proces van de afgelopen jaren kende verschillende spelers, elk met een eigen rol en verantwoordelijkheid.

In dit artikel komen aan het woord: Paul van Bussel, van Ploeg_id3 ontwikkelaar en exploitant van het Suikerterrein, Jaap Haks, ontwikkelmanager Gebiedsontwikkeling en Grondzaken van de gemeente Groningen, Paul Grimmius, voorzitter van gebiedscoöperatie de SuikerBiedt en Maartje ter Veen, kwartiermaker van het Suikerterrein. Samen vertegenwoordigen zij de ‘bloedgroepen’ in het project; overheid, cultuur/gemeenschap en markt. Jan Kleine, directeur van De Suikerzijde BV, geeft een toelichting op het proces richting de toekomst.

Suikerstad van formaat

De geschiedenis van het Suikerunieterrein begint in 1914 met de oprichting van Friesch-Groningsche Coöperatieve Beetwortelsuikerfabriek in de polder de Verbetering. Het complex beslaat, voornamelijk door de grote vloeivelden van de voormalige fabriek, een enorm gebied. Dankzij deze iconische Suikerfabriek wordt Groningen de grootste suikerstad van Europa. Maar vanwege Europese landbouwsubsidies mocht Groningen geen suiker meer produceren en daarom sloot de fabriek in 2008 haar poorten. Kort daarna begint de sloop van de fabriek. Als de gemeente Groningen het terrein – 165 hectare groot – voor €38 miljoen koopt, kan zij nog net het Zeefgebouw, het al deels gesloopte Werkplaatsgebouw en een schoorsteen redden.

Jaap Haks: “Al een paar jaar voor de sluiting vroegen we ons als gemeente af hoe we met deze locatie verder zouden moeten. Toen de fabriek vrij plotseling sloot, stonden we aan de vooravond van de vorige crisis en had de markt geen interesse. Het ging echter om een strategische plek, dicht bij het centrum. Wij besloten de grond zelf te verwerven. De woningmarkt was in die tijd slecht, dus er was geen behoefte aan woningbouw op korte termijn. De gemeente dacht met een tijdelijke invulling nog wat inkomsten te kunnen genereren. De schatting was dat dit twee miljoen aan huuropbrengsten per jaar zou kunnen opleveren. Wat onderschat werd, was dat er amper voorzieningen op het terrein waren. Het was een betonnen woestijn, zonder nutsvoorzieningen, alleen de gebouwen waren nog enigszins bruikbaar.”

Slimme tijdelijkheid

De gemeente schreef vervolgens een prijsvraag uit met de oproep: “Bedenk een tijdelijke invulling voor dit terrein”. Er kwamen van 150 inzendingen binnen van onder meer projectontwikkelaars, supermarkten en studentenhuisvesters. Daar kwam een aantal winnaars uit, maar eigenlijk geen van deze initiatieven werd uitgevoerd. De gemeente had namelijk geen budget beschikbaar en de plannen bleken commercieel niet levensvatbaar.
Haks: “Iedereen wilde wat op het terrein, maar niemand had geld. Wijzer geworden, schreven we opnieuw een uitvraag uit waarin we dit keer een ontwikkelaar en beheerder zochten voor het terrein. Er kwamen twee inzendingen binnen. Ploeg_id3 won, vooral omdat zij op een slimme manier al in tijdelijkheid investeringen wilden doen die ook voor de toekomstige woonwijk handig zouden zijn.”
Paul van Bussel: “Voor architectenbureaus was er in de crisis weinig werk. We moesten ons eigen werk creëren. Ik verenigde me met twee anderen in Ploeg_id3 en we dienden een voorstel in. In een bidbook zetten we onze ambitie en missie uiteen: investeren in wat blijvende waarde voor de plek heeft. Dus alles wat we toevoegen aan het gebied moet waarde en betekenis hebben voor de toekomstige woonwijk die hier gepland is.”

Wat werd ontwikkeld, was een “laboratorium voor de stad: een plek voor experiment en creativiteit, waar wel kan (en gebeurt) wat elders niet mogelijk is”. Het Suikerterrein moest allereerst ‘aanvullen op de stad’; plek bieden aan vaak eigenzinnige en vernieuwende initiatieven die de kansen van de tijdelijkheid van het terrein zien en benutten. Het draaide ten tweede om ‘zelf doen’; waarbij de ondernemers zelf verantwoordelijkheid en risico dragen. ‘Adaptief ontwikkelen’ was de derde pijler waarmee werd gezegd dat de ontwikkeling van het terrein gestuurd wordt door de ontwikkelingen en initiatieven die zich aandienen. En tenslotte ‘tijdelijke ontwikkeling, blijvende waarde’: alles wat in het terrein wordt geïnvesteerd, zoals de aanleg van nutsvoorzieningen, behoudt waarde voor de stad na 2030, als de tijdelijkheid ten einde is.

Half miljoen bezoekers

Het ontwikkelen en het beheer van het Suikerterrein werd vervolgens ondergebracht in een aparte exploitatie BV, te weten EST BV. Op die manier kon de gemeente ook meekijken met alle financiële cijfers. De tijdelijke periode zou 10 jaar zijn, maar dat werd bijgesteld naar 15 jaar. Alle contracten lopen tot en met 2030.
Haks: “EST BV voerde de regie over het concept en deed de verhuur, maar als gemeente hadden wij wel vetorecht op nieuwe huurders. We wilden niet opgezadeld worden met zaken waar we in de toekomst niet meer vanaf zouden kunnen komen.”
Op het Suikerterrein kwamen ateliers, werkruimtes, eventlocaties en tijdelijk wonen. Alle 300 bewoners zitten op ‘short stay’-contracten, want op het terrein mag nu niet gewoond worden. Op het moment zijn er 60 bedrijven gevestigd en komen er jaarlijks 450.000 bezoekers, die vooral op de evenementen afkomen.
Van Bussel: “Eerlijk gezegd hadden we bij de start van deze ontwikkeling geen idee wie er naar het terrein zouden komen. We zaten destijds midden in de vorige crisis. We wilden het doen voor en met de stad, een plek voor experiment creëren. Maar tegelijkertijd waren we ook gewoon blij met iedereen die zich meldde, huur wilde betalen én opstallen kon neerzetten. We waren vrij in onze selectie, maar spraken wel met de gemeente af dat wij nieuwe huurders aan hen voorleggen.”

Van Bussel: “Toen we begonnen, troffen we een grote betonnen vlakte met verontreinigde grond aan. De fabriek was gesloopt tot de vloer van de begane grond. Niets was herbruikbaar. Een van de pijlers van ons plan was dat we de nieuwe kavels (met de afmeting van ongeveer een half voetbalveld) van nutsvoorzieningen zouden voorzien. Voor de aanleg hebben we een lening bij de gemeente afgesloten en deze lening blijft openstaan tot de gemeente deze voorzieningen overneemt. Dit zijn dus zogenoemde ‘no regret’ investeringen geweest.”
Opvallend detail is dat studentenvereniging Vindicat de eerste investeringen mogelijk heeft gemaakt. Zij hadden hun lustrumfeest in de fabriek gepland en moesten daarvoor noodvoorzieningen aanleggen; een trap, mobiele toiletten, et cetera. Daar hadden ze 70.000 euro voor beschikbaar. Van Bussel: “Toen hebben wij gezegd: geef ons dat geld. Met een extra lening van de gemeente konden we deze tijdelijke voorzieningen omzetten in een blijvende waarde. En zo werd onder meer de iconische rode trap als toegang tot het Zeefgebouw aangelegd.”

Organisch ontwikkelen en investeren

Vanaf dat moment was het gebouw geschikt voor evenementen en kon bijvoorbeeld huurder Paradigm hier grote feesten gaan geven. Verschillende huurders van het Zeefgebouw hebben in de loop van de jaren iets blijvends achtergelaten op het terrein. Zo leidde een hackaton tot veel sneller internet, waar de huurders nog steeds van profiteren. Ook is voor het Zeefgebouw één horecavergunning afgegeven, waardoor festivalorganisatoren niet steeds een losse festivalvergunning hoeven aan te vragen.
Haks: “Het terrein is gegroeid door organisch ontwikkelen en investeren. We hebben het gaandeweg met elkaar moeten uitvogelen in plaats van dat we een vooraf vastgestelde strategie volgden. Veel ontdekten we dus onderweg. Bijvoorbeeld dat veel huurders moeite hadden met het vinden van financiering voor hun opstallen. Toen hebben we vanuit de gemeente voor iedereen opstalrecht geregeld. Voor veel van deze kavels zijn vervolgens opstalrechten uitgegeven, zodat de huurder wel juridisch eigenaar is. Op die manier kan de huurder een hypotheek nemen op het gebouw dat hij wil neerzetten op grond die niet van hem is.”

Van Bussel: “Bij het verkrijgen van een bouwvergunning voor de gebouwen liep vervolgens veel mis. Veel van deze tijdelijke opstallen pasten niet in de conventionele regelgeving vanuit de gemeente. Daarom hebben we samen met de gemeente een regelluwe zone ingesteld voor het hele terrein. Hier verzorgden wij zelf de check op de ruimtelijke kwaliteit.”
Haks: “Uitgangspunt van die zone was dat gezondheid, veiligheid en constructie alle drie gewaarborgd moesten zijn, die waren heilig. Maar voor de rest waren geen vergunningen nodig. Wel toestemming van de verhuurder trouwens. We hebben ook heel veel versimpeld in de regelgeving en in de procedures. Mijn rol in dit project was om te kijken hoe het wél kan.”

Structurele steun gemeente

Haks: “Met EST BV stelden we als gemeente een huurcontract en een samenwerkingscontract op. Zij huurden van ons de grond en het Zeefgebouw. De benodigde investeringen, onder andere in de nutsvoorzieningen en infrastructuur, waren hoog en de gemeente zou veel voorfinancieren. In een aantal gevallen werden deze leningen afgelost, soms verliepen dit soort verrekeningen via de huur. Op een gegeven moment is in de gemeenteraad besloten dat jaarlijks € 1,6 miljoen beschikbaar zou komen voor het Suikerterrein. Dit geld was nodig voor de onroerendzaakbelasting, voor de beheerskosten en om de rentelasten op de aankoopsom te kunnen verrekenen. Maar toen de rente daalde, bleef er onder aan de streep meer vrij te besteden budget over om in het terrein en in het gebouw te kunnen investeren. Het zijn allemaal investeringen geweest waar je ook in de toekomst veel aan hebt. Zo is het terrein gesaneerd, is de schoorsteen gerestaureerd. Met aanvullend budget konden we hier en daar een extra zetje geven. Samen met het gemeentelijk garantiefonds en de Triodosbank zijn bijvoorbeeld twee tijdelijke gebouwen neergezet met een afschrijvingstijd van 15 jaar.”
Van Bussel: “Onze inkomsten kwamen uit de huurinkomsten van de kavels en verhuur van de gebouwen, met name voor evenementen. Deze inkomsten werden gebruikt om weer verder te investeren in gebouw en terrein. In aanvang deden we alle werkzaamheden zelf, gaandeweg is hier een professionele beheerorganisatie voor in de plaats gekomen.”

Gebiedscoöperatie De SuikerBiedt is een samenwerking tussen de huurders van het Suikerterrein. 80 tot 90 procent van de 60 huurders is aangesloten bij deze coöperatie, die maart 2022 officieel werd opgericht. Paul Grimmius: “We zijn voorgekomen uit een traject met gebiedsontwikkelaar AM in 2021. Zij zochten contact voor de aanbesteding van de achterzijde van het terrein van de voormalige Suikeruniefabriek. AM vroeg ons een coöperatie op te richten en daar hebben we wel even over getwijfeld. Lieten we ons niet voor het karretje van een projectontwikkelaar spannen? Toch zeiden we ja, omdat ons verenigen altijd al een wens was geweest, maar nog niet in actie was omgezet. Maartje ter Veen en Jorrit Albers werden de kwartiermakers. AM won de tender niet, maar De SuikerBiedt werd wel opgericht. Het meeste werk voor de SuikerBiedt is vrijwillig. Er is een klein budget voor de kwartiermakers via subsidies. Voor afzonderlijke projecten worden projectsubsidies bij gemeente, provincie of fondsen aangevraagd. Deze zijn ook al een aantal keer gehonoreerd.”

Geen standaard woonwijk

Maartje ter Veen: “We hebben bij de oprichting van de SuikerBiedt ook een manifest opgesteld waarin we niet zozeer vechten voor behoud van onze tijdelijke positie op dit terrein, maar wel een lans breken voor de noodzaak van voldoende experimenteerruimte in de stad. We willen niet de spreekwoordelijke barricades op, maar vooral zichtbaar maken wat hier op het terrein gebeurt en welke waarde dat heeft voor de stad. We willen onze kennis en ervaringen delen met iedereen binnen en buiten de stad. Om lid te worden van de coöperatie moet je dit manifest ook ondertekenen. Wij vinden het zo’n belangrijk punt dat je je hierbij moet willen aansluiten, anders kun je geen lid worden.”

Het ouderwetse denken waarin aanjagers in een gebied worden gezet om een ontwikkeling aan te zwengelen waarna hen vriendelijk gevraagd wordt te vertrekken zodra de ‘echte’ ontwikkeling begint, is achterhaald, vindt ter Veen. “Als we niet opletten, gaat de gemeente hier weer een woonwijk neerzetten zoals we dat al decennialang doen. De huidige maatschappelijke crises vragen om een andere manier van denken en om een andere manier van ontwikkelen. In feite zijn we daar op het Suikerterrein alvast mee begonnen. De klimaatadaptieve, circulaire, experimentele en genereuze stad is hier al in de maak. Dat laten we met onze rondleidingen, in gesprekken en met het Suikerbrijfestival zien. Ambtenaren krijgen zo het inzicht dat wij bijdragen aan veel van hun beleidsdoelstellingen. We raken aan ‘maatschappelijke impact’ aan ‘sociaal ondernemen’, aan ‘participatie’, ‘circulariteit’ en ‘duurzaamheid’. Wij zien het als onze taak om makers, doeners en dromers aan de beleidsmakers te verbinden.”

Eerste successen

Paul Grimmius: “Drie maanden na onze oprichting konden we onze eerste successen vieren. Allereerst werd een motie ingediend en aangenomen in de gemeenteraad waarin werd vastgelegd dat de gemeente met ons in gesprek moet over de toekomst van het terrein. Ook werd vastgelegd dat als de tijdelijkheid hier ophoudt, de gemeente ons een andere plek moet aanbieden. Ten tweede vond afgelopen september ons allereerste Suikerbrijfestival plaats. We hadden 95 programmaonderdelen; van circusacts en speurtochten tot lezingen en workshops. Het festival was gratis en trok 5.000 bezoekers. Maar het mooiste was dat alle ondernemers van het Suikerterrein, leden en niet-leden van De SuikerBiedt, hebben bijgedragen, in programma en/of in financiële bijdrage.”
Van Bussel: “Nu alle kavels verhuurd zijn, is het pionieren, het ontwikkelen, over. Puur huurbaas zijn, ligt ons minder. De ontwikkeling van het achterterrein kwam van de grond, waardoor de context van ons werk veranderde. Recentelijk kregen we ook te maken met een wisseling van de wacht bij de gemeente. De initiële projectleider is van het project gegaan. De wind is uit een andere ambtelijke hoek gaan waaien. Allemaal redenen waarom wij van mening waren dat het Suikerterrein gebaat zou zijn bij een overdracht aan De Suikerzijde BV, waarvan de gemeente 100 procent aandeelhouder is en waarin de gemeente samen met Dura Vermeer en de corporaties Nijestee en Patrimonium de gebiedsontwikkeling vorm gaan geven. Deze BV is al op het achterterrein bezig met de ontwikkeling van een nieuwe woonwijk. Zij hebben sinds september 2023 het beheer, de communicatie met de huurders en de toekomstige ontwikkeling overgenomen.”
Voor het gehele terrein heeft de gemeente de ‘Structuurvisie Suikerzijde’ ontwikkeld. Hierin staat dat de Suikerzijde een compleet en veelzijdig stadsdeel met zo’n 5.000 woningen en diverse commerciële- en maatschappelijke voorzieningen.

Grimmius: “De directeur en projectmanager van De Suikerzijde BV zijn onlangs bij ons langsgekomen. De directeur bezocht zelfs Suikerbrij. Beiden zijn onder de indruk van wat we bereikt hebben. Maar, hun opdracht is duidelijk: deze tijdelijkheid duurt tot 2030 en daarna gaat de ‘echte’ ontwikkeling beginnen. We overwegen nu zelf een visie voor het Suikerterrein te gaan schrijven. Wat me weleens verbaast, is dat zo weinig mensen binnen de gemeente precies weten wat er hier allemaal gebeurt. Er is weinig aandacht voor. Tot een wethouder roept dat De Oosterpoort naar het Suikerterrein moet, want ‘dat scheelt heel veel geld’. Dan staan we opeens wel volop in de belangstelling.”
Van Bussel: “De afgelopen jaren hebben de partijen op het Suikerterrein sociaal kapitaal opgebouwd, dat heel erg waardevol is voor de stad. Maar die meerwaarde gaat in zijn geheel naar de gemeente op het moment dat zij de grond verkoopt.”

Er is geen haast

De afspraak met alle huurders is dat het terrein voor 1 januari 2031 leeg en bezemschoon wordt opgeleverd. Grimmius: “Nu de toekomst eindig is, moet elke ondernemer op het Suikerterrein voor zichzelf kiezen hoe hij of zij hiermee omgaat. We merken al wel dat er geen investeringen meer worden gedaan aan de opstallen. Voor Paradigm geldt dat we nog wel een jaartje of twee vooruit kunnen, maar in 2026 moet wel duidelijk zijn of we hier nog wat langer mogen blijven of niet. Want wij zullen op zoek moeten gaan naar een andere locatie en dat is niet gemakkelijk. We hebben een bepaalde horizon nodig om nog waardevolle zaken aan het terrein en aan onze opstallen toe te voegen. We moeten onze investeringen wel kunnen verantwoorden. Periodes van vijf jaar zijn dan OK, met wel met een aankondiging vijf jaar van tevoren. Dat betekent dus eigenlijk een horizon van tien jaar.”

Jan Kleine, directeur van De Suikerzijde: “We hebben nu nog zeven jaar te gaan tot 2031. Ook hier willen we ‘Stad’ maken, dus over de grote lijnen hebben we wel eerste gedachten, maar dat moet echt allemaal nog uitgewerkt worden. Daar hebben we wat ons betreft ook nog wel de tijd voor. Er is ook nog geen noodzaak voor directe actie omdat veel voorbereidend werk al gedaan is. Zo ligt de infrastructuur er al, er is een team, er is een structuurvisie en ook de overkoepelde structuur is al gemaakt. In 2028 gaan we concreter nadenken over de toekomstige invulling van dit terrein. De kracht van de plek zit nu juist in het feit dat het tijdelijk is. Vanwege de tijdelijkheid is het een regelluwe zone. Als een huurder zijn plek nu permanent zou willen maken, of die claim zou willen leggen, dan heft hij dat voordeel eigenlijk meteen op. In een permanente situatie gaat andere regelgeving gelden. Dus ik zeg tegen de huurders: ga die discussie nu niet aan, want dan snijd je in je eigen vingers. We spreken elkaar over vier jaar wanneer we als gemeente over het ontwikkelperspectief van dit gebied gaan nadenken.”

Locatie voor cultuur

Vanuit de Groningse gemeenteraad is onlangs aangegeven dat er naar andere plekken zal worden gekeken als het Suikerterrein in de huidige vorm ophoudt te bestaan. Kleine: “Recentelijk hebben we ook van het college van B&W de vraag gekregen om te onderzoeken wat het zou betekenen als De Nieuwe Poort (het huidige cultuurcentrum De Oosterpoort aangevuld met een nieuwe popzaal) op het voorterrein zou komen. Dat brengen we nu in beeld. De definitieve keuze wordt in 2025 gemaakt. Stel dat hiervoor wordt gekozen, dan is dit uiteraard behoorlijk bepalend voor de verdere invulling van het voorterrein.” Maar, de lijn van de gemeente is vooralsnog: iedereen moet eind 2030 het terrein verlaten en de gemeente gaat niet voor 2028 nadenken over de toekomst van deze plek. En dat is twee jaar na de deadline van Suikerterrein-huurders zoals Paradigm.