De Omgevingswet: de praktijk is nu zelf aan zet

Het werd toch nog even spannend: zou de inwerkingtreding van de Omgevingswet echt doorgaan? De oproep in november van een meerderheid in de Eerste Kamer om – wederom – met de decentrale overheden in gesprek te gaan over de invoering en in het bijzonder het Digitale Stelsel Omgevingswet (DSO) bracht echter geen verandering meer. De VNG noemde de motie zelfs onbezonnen.

Het gesprek kan zich daarom definitief richten op de wijze waarop de praktijk zich onder de Omgevingswet zal of kan ontwikkelen. Dat dit met horten en stoten zal gaan, is onvermijdelijk. Alleen al de jurisprudentie die zich moet vormen over nieuwe begrippen en wijzigingen in de regelgeving zal naar verwachting omvangrijk zijn.

Er valt wat te kiezen

Het is bekend: er liggen de komende tijd in Nederland veel inrichtingsopgaven voor. Wordt de Omgevingswet behulpzaam bij het in samenhang realiseren hiervan? Daarbij is het uiteraard aan de politieke beslissers om hier binnen wettelijke kaders richting aan te geven. Daarnaast hangt het benutten van de wet deels af van de keuzes die de gebruikers zelf – nog moeten – maken. De Omgevingswet moge dan vanaf 1 januari van dit jaar een gegeven zijn, hij ‘overkomt ons niet’. De vaak gehanteerde metafoor van de ‘gereedschapskist’ is nog immer actueel. De Omgevingswet kent een aantal instrumenten maar het is aan de gebruiker om te bepalen hoe en wanneer deze in te zetten.

In haar recente oratie gaat Marlon Boeve op een aantal van die instrumenten en het toepassingsbereik in: hoe globaal (of niet) worden de omgevingsplannen, hoe gaat de praktijk om met de geboden lokale afwegingsruimte en hoe zal gebruik worden gemaakt van nieuwe mogelijkheden om verworven rechten aan te tasten? Zo zijn er sinds de invoering van de nieuwe wet meer mogelijkheden om – via het omgevingsplan – te sturen op (het al dan niet voortzetten van) bestaand gebruik. Tot 1 januari kenden we verplicht wettelijk standaard overgangsrecht voor bestemmingsplannen en mochten eigenaren of gebruikers van de grond legale activiteiten voortzetten, ook als deze niet in overeenstemming zijn met het nieuwe plan. De Omgevingswet bevat niet langer verplichte standaardbepalingen voor het overgangsrecht in omgevingsplannen. Dit biedt meer mogelijkheden voor maatwerk in het omgevingsplan.

Het loslaten van het standaard overgangsrecht opent ook de weg om in het omgevingsplan een eigenaar te gebieden zijn bestaande gebruik te wijzigen als de fysieke leefomgeving daarmee is gediend. Daarmee wordt onder de Omgevingswet het uitgangspunt van toelatingsplanologie losgelaten: zittende eigenaren kunnen worden verplicht tot het treffen van maatregelen. Denk bijvoorbeeld aan hittemaatregelen zoals het ontstenen van tuinen. Hoewel er de nodige haken en ogen zitten aan de mogelijkheden tot het opnemen van gebodsbepalingen biedt de Omgevingswet wel degelijk meer flexibiliteit op dit punt.

Weerbarstige praktijk

De TU Delft/SKG bracht rond de introductie van de nieuwe wet de bundel ‘Omgevingsrecht in gebiedsontwikkeling, verder met een multidisciplinaire aanpak’ uit. Hierin buigen steeds een jurist en een professional uit een ander vakgebied zich over een omgevingsvraagstuk in het licht van de Omgevingswet, vanuit de erkenning dat uiteenlopende disciplines en praktijk en wetenschap elkaar nodig hebben. Thema’s zoals omgevingsparticipatie, kostenverhaal, grondbeleid en digitalisering komen aan bod. In andere bijdragen is juist een invalshoek vanuit een maatschappelijk thema gekozen, zoals de menging van functies in het stedelijk gebied, gebiedsontwikkeling en mobiliteit, stadsecologie, ‘water en bodem sturend,’ en woningbouw naast zware industrie. Op 10 november vorig jaar is deze bundel aangeboden aan Directeur-Generaal Ruimtelijke Ordening Marjolein Jansen.

In het omlijstende symposium illustreerde gebiedsontwikkelaar Esther Agricola (BPD) aan de hand van enkele voorbeelden hoe weerbarstig de praktijk van gebiedsontwikkeling kan zijn en hoe noodzakelijk het is de opgaven vanuit hun samenhang te benaderen. Zij liet zien met welke doorlooptijden en procedures gebiedsontwikkelingen te maken (kunnen) krijgen. Dit leidt als vanzelf tot de indringende vraag wat de juiste balans is tussen het maatschappelijke belang van het realiseren van ontwikkelingen en het bieden van rechtszekerheid aan bepaalde (bestaande) belangen. Een klassiek en herkenbaar dilemma voor velen.

Niels Koeman, lid van de Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur en emeritus-hoogleraar milieurecht en ruimtelijke ordening aan de Universiteit van Amsterdam, betoogde eveneens de noodzaak van transparante multidisciplinaire samenwerking, vanuit het besef dat niet alles overal kan. Er moeten keuzes gemaakt worden. Zijn inschatting is dat de Omgevingswet daartoe voldoende instrumentarium aanreikt waarbij hij met name ‘het programma’ als instrument kansen toedicht. Koeman sprak zeer beeldend van ritsplanologie waarbij het omgevingsrecht ervoor zorgt dat er geen botsingen plaatsvinden.

Geen panacee

Bij de SKG staan we te trappelen om ons te buigen over de praktijk onder de Omgevingswet. Wij treden de – doorwerking van de – Omgevingswet in de praktijk bij ons onderzoek onbevangen tegemoet: wetenschappelijk onderzoek vergt een open en onafhankelijke houding en vooral heel veel nieuwsgierigheid. We beginnen niet from scratch, immers, ook onder de Crisis- en herstelwet is al volop geëxperimenteerd met de mogelijkheden die de Omgevingswet biedt. Ook hebben veel overheden en andere partners al geanticipeerd op de implementatie van de Omgevingswet.

We tekenen op voorhand aan dat de Omgevingswet geen panacee is voor alles en dat geen enkele wet de weging van maatschappelijke belangen kan beslechten. Het is aan de politieke en maatschappelijke arena om de uiteenlopende belangen in ‘de strijd om de ruimte’ te wegen en om te zetten in uitvoerbare plannen en projecten.

Wel maakt onafhankelijk onderzoek inzichtelijk hoe de praktijk de geboden mogelijkheden gebruikt – of omzeilt dan wel negeert – en wat daarbij de overwegingen zijn. Tevens kunnen ervaringen uit de praktijk bijdragen aan een bewuster gebruik van de mogelijkheden van de Omgevingswet. Aan de slag!