De wateropgave: verbinden van agenda’s

Stefan Kuks

De nominatie voor de Gouden Piramide, de prestigieuze Rijksprijs voor Excellent Opdrachtgeverschap, was een mooie opsteker. Het project Kristalbad, een op landschappelijke en ecologische wijze vernieuwend ingerichte ‘watermachine’ voor waterzuivering en buffering, was een van de finalisten voor de prijs voor gebiedsontwikkelingen. De jury prees de opdrachtgever, het Waterschap Regge en Dinkel, voor haar lef en integrale blik. “Het waterschap laat met Kristalbad zien dat ze over haar grenzen heen durft te kijken, door niet alleen voor haar waterbeheeropgave te gaan, maar laat zien wat er gebeurt als bij gebiedsontwikkeling ook ruimte wordt gegeven aan vormgeving, ecologie en recreatie”, aldus het juryrapport.

Ruimte voor water

Stefan Kuks is watergraaf van het Waterschap Regge en Dinkel, gevestigd in Almelo. Hij is als opdrachtgever van Kristalbad de verpersoonlijking van het waterschap-nieuwe-stijl: het waterschap als maatschappelijk ingebedde organisatie dat samen met partners in de ruimtelijke ontwikkeling zoekt naar vernieuwende oplossingen voor de wateropgave. Ook op kleinere schaal dan Kristalbad kijkt Kuks naar de kansen die ontstaan in de combinatie met andere functies en opgaven in het ruimtelijk domein. Het begint echter allemaal vanuit het vertrekpunt van het waterbeheer. Stefan Kuks: ‘Het is belangrijk om je eigen agenda eerst scherp te hebben, voordat je je verder in de wereld begeeft. Bij ons begint het met het maken van ruimte voor water. En dat kunnen we niet alleen. Daarvoor hebben we samenwerkingen nodig met andere partners in de ruimtelijke ordening.’

Dikke of slimme dijken

De waterbeheertaak bestaat verder uit het uitvoeren van de Kaderrichtlijn Water; niet alleen een technische opgave, maar ook een zaak van kwaliteit, vindt Kuks. ‘Ruimte voor waterberging en ruimte voor ecologie gaan gelijk op.’ Daarnaast is er de zoetwatervoorziening, met als probleem de droogte, die er toe noopt om water onder de grond vast te houden wat weer leidt tot een hoog grondwaterpeil, niet goed voor de landbouw. Daar moet een evenwicht in worden gevonden. In het Deltaprogramma ten slotte staat veiligheid als opgave bovenaan. Ook hier gaat het er om op welke manier je de opgave insteekt. Kuks: ‘Gaan we dikke dijken bouwen of slimme?’ Het koppelen met andere functies leidt ook voor deze opgave tot nieuwe oplossingen, zoals wonen in het overloopgebied tussen twee dijken. In de gebouwde omgeving is de opgave om water zo goed mogelijk te accommoderen. Een mooi voorbeeld vindt Kuks de Potsdammerplatz in Berlijn. ‘Een nieuw stedelijk gebied in hoge dichtheid, met toch veel ruimte voor regenwaterafvoer. Het beperkt de hittestress in de stad en met open watergangen wordt bovendien veel fijnstof afgevangen.’

Ruimtelijke agenda’s

Uit deze korte schets van de wateropgave en haar verschillende aspecten blijkt hoe groot de samenhang is met andere functies. De uitdaging is dan ook om de opgaven integraal en gezamenlijk op te pakken, vindt Kuks. ‘We moeten niet alleen denken vanuit de wateropgave, maar ook kijken naar de ruimtelijke agenda’s van andere partijen. Anders belemmer je in feite de mogelijkheden voor ruimte voor water. Wij als waterbeheerders moeten dus nadenken over hoe we vanuit het waterbeheer meerwaarde kunnen creëren voor anderen in de ruimtelijke ordening. Er zijn echt tal van interessante koppelingen te maken als je dat consequent doordenkt. Maar dat betekent wél dat je ook bereid moet zijn af en toe op je eigen doelstellingen een veer te laten, tevreden moet zijn met 80% in ruil voor meerwaarde in andere functies. Dat moet je durven.’

Transitie

Het feit dat het waterschap van Kuks juist voor deze durf genomineerd werd voor de Gouden Piramide, zegt al dat deze manier van denken bij de waterschappen nog bepaald niet overal usance is. Dat waterbeheerders ook met hun omgeving bezig zijn. Het is een ontwikkeling die de waterschappen nu doormaken, constateert Kuks. ‘Vanuit inzichzelf gekeerd, technocratisch gericht orgaan maken we nu de transitie door naar een meer omgevingsgerichte instelling. Daar ligt de toekomst van de waterschappen.Omgaan met klantrelaties, met stakeholders, luisteren naar anderen en hoe je vanuit je werk iets voor ze kunt betekenen.’ Die transitie vraagt om een andere cultuur in de organisaties, aanvullende disciplines bij het personeel in veel gevallen ook, meer openheid naar anderen in het ruimtelijk domein en meer zichtbaarheid in de samenleving. Het kunnen schakelen met andere partijen, het kunnen verdiepen in de ander vraagt om projectleiders met lef, die snel moeten kunnen koppelen, maar daar ook de speelruimte voor krijgen. Dat vraagt om een meer horizontale organisatiestructuur, met een management dat mensen de ruimte kan geven.

Landschappelijke inpassing

Het is een onvermijdelijke beweging, maar de ontwikkeling is nog niet bij alle waterschappen even sterk ingezet. Kuks: ‘Wij zijn er in eigen winkel al tien jaar mee bezig. De verwevenheid van water met andere functies is voor ons vanzelfsprekend, we zijn altijd al met anderen bezig.’ Een atelier ruimtelijke kwaliteit inspireerde om waterberging niet alleen als technische opgave te zien, maar ook na te denken over waarden als landschappelijke inpassing. De ecologen dachten vooral na over het ecologisch functioneren, en ze maakten heel organische vormen. Landschappelijk gezien had het vaak geen aanpassing. Om de waterbergingsgebieden consequenter aan te laten sluiten bij het landschap werden ook landschapsarchitecten betrokken. Het jaar 2000 was een keerpunt, toen werd besloten om alle eisen samen in een programma van eisen te stoppen. Die systematisch-integrale blik en de verbinding van functies en kwaliteitseisen leidden uiteindelijk tot het genomineerde project Kristalbad.

Streepjescode

De waterberging is in Kristalbad landschappelijk vormgegeven als een soort streepjescode, ontworpen door landschapsarchitect Abe Veenstra, niet bang voor een strakke vorm. Kuks: ‘Onze eigen ecologen zouden hier niet op uit zijn gekomen.’ Naast een natuurlijke waterzuivering is Kristalbad een ecologische verbindingszone en er zijn fietspaden en een uitkijktoren.Tegelijkertijd is het een technisch hoogstandje, een ‘watermachine’ die het water op uitgekiende wijze door het gebied stuurt. Ruimtelijke kwaliteit is bij het gehele project steeds het uitgangspunt geweest. Als opdrachtgever had het waterschap de lead in het project. Maar de gebiedsontwikkeling is een samenspel met een groot aantal partijen. Daarin moet je jezelf niet te groot maken als opdrachtgever, vindt Kuks. ‘Anders werkt het niet. Je acteert in een stapeling van bestuurlijk-institutionele arena’s waar dingen gebeuren. Zoals de gemeenteraden van Enschede en Hengelo, de provinciale landinrichtingscommissie, noem maar op. Het is als opdrachtgever constant schakelen tussen arena’s die er iets van moeten vinden.’

Sociale processen

Voor dat bestuurlijk schakelen entameerde Kuks binnen het onderzoeksprogramma Leven met water dat door de VU Amsterdam en Universiteit Twente is ontwikkeld. Dat keek bij opdrachtgevers naar benodigde vaardigheden, strategieën en de valkuilen in dergelijke processen. Als hoogleraar houdt Kuks zich bezig met de uitvoering en implementatie van waterbeheer. ‘Waterbeheer gaat niet primair over een schop in de grond steken, het is integendeel juist veel bestuurlijk werk, sociale processen dus. Waterbeheer is niet alleen techniek, maar ook mensenwerk. De opgave is helder, maar in de uitvoering lopen we tegen dingen aan, die we alleen kunnen oplossen als we koppelingen maken met andere belanghebbenden in het ruimtelijk domein. De haalbaarheid van uitvoeringen staat in mijn onderzoek centraal.’

Bottom-up in Vietnam

Daarbij is een duidelijke kentering zichtbaar, de verschuiving van het top down-denken naar bottom up processen en wat dan nodig is om ontwikkelingen tot een succes te brengen. Verschuivingen die niet alleen in de Nederlandse praktijk spelen. Stefan Kuks is in Vietnam als lid van de Commissie Veerman in de Mekong-delta betrokken bij de ontwikkeling van een deltaplan. Een gebied van 20 miljoen mensen dat voor 100 jaar ‘klimaatbestendig’ moet worden gemaakt. Hoe kan de kwetsbare delta sterker worden? In het communistische systeem van Vietnam is het daarbij logisch dat er naar boven wordt gekeken, naar het 2000 km verderop liggen Hanoi. Terwijl, zegt Kuks, het veel beter zou zijn als er in het deltagebied zélf tot samenwerking wordt gekomen. Ook in Vietnam heeft ‘het water’ afstemming met de ruimtelijke ordening nodig. De landbouw is er, als 2e rijstexporteur van de wereld, sterk georganiseerd. De geldende property rights bepalen het landgebruik en zorgen voor inflexibiliteit. ‘Terwijl het soms beter kan zijn om elders rijst te verbouwen. Living met floods maakt van de boeren een aantal dagen of weken per jaar garnalenvissers. Het waterbeheer is een afgeleide van de vraag naar ruimte voor landbouw en ruimte voor stedelijke ontwikkeling. Het top down denken zouden wij hier graag doorbreken en het bottom up denken laten opbloeien.’

Grondeigenaren

In Nederland zit het bottom up systeem wat waterbeheer betreft van oudsher in de genen. De regionale waterschappen regelden het waterbeheer al eeuwenlang van onder af, tot het in de Franse tijd gecentraliseerd werd. Stefan Kuks: ‘In de waterschappen werd altijd goed geluisterd naar de belangen van de grondeigenaren, die ook in de besturen zaten en de waterschappen zelf hebben opgericht.’ Het probleem met top down is het gebrek aan draagvlak, mensen willen nu eenmaal geen dingen opgelegd krijgen ‘van boven’. ‘De waterschappen zijn daarvan een prachtig voorbeeld. Ik ondervind dat aan den lijve als watergraaf, en als hoogleraar als ik met een wetenschappelijk bril naar het waterbeleid kijk.’

Kracht van het systeem

Met zijn leerstoel doet Kuks internationaal vergelijkend onderzoek naar de organisatie van instituties die zich met waterbeheer bezig houden. Een belangrijke conclusie daarbij is het dat geen zin heeft om Fremdkörper te introduceren. De waterschappen zijn typisch Nederlands, en zouden in een andere cultuur niet passen. ‘Wij zijn er uniek in, maar het is een misvattting om te denken dat we zo bijzonder zijn. In de Duitse deelstaat Nordrhein Westfalen bijvoorbeeld zijn er de regionale, heel krachtige Wasserverbände. Elk land heeft iets eigens ontwikkeld.’ Een ander uniek kenmerk van Nederland is het goed georganiseerde, centraal gestuurde systeem van de grote wateropgaven zoals het deltaprogramma en Ruimte voor de Rivier. Kuks: ‘Tegelijkertijd is het typisch Nederlands dat je zoiets niet kunt organiseren zonder decentrale, regionale instituten, ook voor wat betreft financiering en draagvlak. Dat is de kracht van ons systeem en tegelijkertijd de les voor Nederland: hef de waterschappen vooral niet op!’

Checks and balances

Hij snapt de sentimenten bij burgers wel, die nooit veel van de waterschappen horen en ze alleen associëren met belasting betalen. Maar de politiek zou beter moeten weten, vindt Kuks. ‘Het argument kan niet besparing zijn, want die besparing is ook met voortbestaan van de waterschappen te realiseren. Het sentiment is: minder overheid, terwijl de kracht van het gedecentraliseerde openbaar bestuur in Nederland juist bestaat uit de checks and balances. Die bestaat er ook uit dat je in gebiedsprocessen met elkaar in overleg gaat, iedereen praat mee zodat tot een goede belangenafweging kan worden gekomen. De bestaande bestuurlijke complexiteit kan dus juist ook heel goed zijn. De waarde van onze rechtsstaat bestaat uit een goede belangenafweging.’

Blauwe dienst

De goede contacten met grondeigenaren maken het mogelijk dat het waterschap ruimte voor waterberging kan realiseren zonder dat er dure gronden te hoeven verworven. Met de eigenaar wordt een regeling getroffen over compensatie van het onderlopen van het land langs de watergang. Ook wel bekend als ‘blauwe dienst’: een dienst van boeren aan het totale systeem door ruimte voor waterberging aan te bieden. Het is niet het enige voorbeeld van Kuks om aan te geven hoe je met een open blik naar de omgeving waterdoelstellingen kunt realiseren die anders niet haalbaar, want te duur, waren geweest. Neem bijvoorbeeld de Glanerbeek, op de grens met Duitsland. Om de rivier de Dinkel beter beheersbaar te maken wilde het waterschap een waterberging creëren bij de beek, die deels op Duits grondgebied loopt. Het werd een grensoverschrijdende publiek-private samenwerking met een Duitse zoutwinner, die aan natuurcompensatie moest doen. Het bedrijf kocht de landbouwgronden op, waar het waterschap de benodigde waterberging kon realiseren.

Innovatie

Het is een goed voorbeeld van innovatie: aan de belangen van een ander waarde toevoegen doordat een deel van de financiering is geregeld. ‘Zo laat je andere belanghebbenden aan het waterbeheer meefinancieren. Dat kan tot op heel klein schaalniveau.’ Kuks noemt het voorbeeld van de Deurningerbeek, die ligt ingesnoerd door achtertuinen terwijl er in het gebied een overstromingsprobleem was. Het waterschap nodigde mensen uit in participatie-ateliers om na te denken over oplossingen voor ‘het slootje’. Zo werden de mensen verleid om na te denken over de beek in hun achtertuin, dat ineens geen slootje meer was, maar een mogelijkheid om vlonders te maken en een strandje. De beek werd de gezamenlijke achtertuin van de buurt, een verbindend element dat heeft bijgedragen aan een betere woonkwaliteit. In ruil voor de aanleg van vlonders en het strandje mag de beek een paar keer per jaar overlopen in de tuinen. Kuks: ‘Daarmee hebben we ruimte voor water gecreëerd zonder dat het financieel te gek was. Vanuit oftewel: een dikke rekening betalen.’

Open lijnen

In het binnenstedelijk gebied is een mooi voorbeeld de herstructurering van een bedrijventerrein in Hengelo, waar de waterloop weer bovengronds wordt gehaald en daarmee stedelijke kwaliteit toevoegt én voor het waterschap een bergingsprobleem oplost. Vanuit de ruimtelijke ordening wordt bouwen met en op het water als een kans gezien, dat is dus mooi meegenomen. Het waterschap neemt daarin een actieve rol, als teamspeler samen met de gemeente. Dus niet afwachten tot een gemeente die bezig is met een plan zich ook nog herinnert dat ze ‘iets’ met water moet. Maar zelf op zoek naar kansen en mogelijkheden vanuit het waterbeheer. Stefan Kuks: ‘Wij gaan graag aan de voorkant met partijen in gesprek. De ruimtelijke ordening moet het oude, technocratische waterbeheer zou je gaan onteigenen etcetera, begrijpen dat je niet bij ons op een knop kunt drukken en er een oplossing uit komt. Wij willen ook mee in het verkennende proces. We hebben de afgelopen tien jaar veel geïnvesteerd in de relatie met de gemeenten. Die lijnen houden we graag open.’