De weerbarstige praktijk van de Omgevingswet nader onderzocht

Bijna drie jaar is de Omgevingswet inmiddels in werking. De wet gaf lokale overheden het juridische handvat om de besluitvorming in het fysieke domein te verbeteren en te versnellen en vergrootte hun bestuurlijke afwegingsruimte. Maar gebeurt dat ook al? Jaarlijks uitgevoerd onderzoek door de Evaluatiecommissie Omgevingswet bracht aan het licht dat de mogelijkheden die de Omgevingswet aan de praktijk van de gebiedsontwikkeling biedt, door gemeenten slechts beperkt worden benut.

‘Werk aan de winkel,’ luidde de titel van het laatste rapport van de commissie uit januari 2026. Ze maakte zich “grote zorgen om de samenhangende benadering van de leefomgeving.” Want juist dat gebrek aan samenhang vormde een belangrijke aanleiding om het omgevingsrecht fundamenteel te herzien. De instrumenten van de Omgevingswet die de samenhang zouden kunnen stimuleren, werden volgens de commissie nog lang niet ten volle ingezet. Bovendien presteerde het Digitaal Stelsel Omgevingswet, bedoeld om de vergunningaanvraag via een digitale check sterk te vereenvoudigen, nog altijd ondermaats. Dat beeld werd op hoofdlijnen bevestigd in de recent verschenen Monitor Werking Omgevingswet van de ministeries van VRO en BZK.

Mengpaneel

“Gemeenten hebben nu meer juridische ruimte om met bandbreedtes van zaken als geluid, geur en trillingen te schuiven,” legt universitair hoofddocent Omgevingsrecht Fred Hobma uit. “Zo kun je initiatieven makkelijker binnen de gemeentelijke doelstellingen ingepast krijgen. Een bekende term daarvoor is het mengpaneel. De instrumenten zijn er, maar er bestaat onder gemeenten grote huiver om ze daadwerkelijk ter hand te nemen.”
“Veel vergunningsaanvragen worden versnipperd ingediend,” vult hoogleraar Omgevingsrecht in gebiedsontwikkeling Marlon Boeve aan. “De Evaluatiecommissie gebruikt daarvoor zelfs al het woord ‘confettikanon’. De Omgevingswet geeft de initiatiefnemer bij de vergunningaanvraag ook de ruimte om die keuze te maken en dat gebeurt nu dus ook. Maar het bevordert de beoogde samenhangende benadering van de leefomgeving niet echt. Hetzelfde zie je bij het massale gebruik van de BOPA’s om initiatieven mogelijk te maken die niet binnen het omgevingsplan passen. Je kunt ze gebruiken voor een concreet geval, waarbij telkens moet worden beoordeeld of sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Een ruimere, samenhangende blik, op de gewenste ontwikkelingen in het gebied ontbreekt dan.”

Onder de vlag van de Stichting Kennis Gebiedsontwikkeling (SKG) organiseerden Boeve en Hobma samen met promovenda Omgevingsrecht in gebiedsontwikkeling Ruda van Ravensteijn de afgelopen twee jaar een zestal zogeheten thematafels over ‘Omgevingsrecht en transformatiegebieden.’ Telkens werd een praktijkcasus door een externe spreker gepresenteerd, waarna er met een twintigtal vakgenoten over werd doorgesproken. De ervaringen van die thematafels vormde de basis voor de begin deze zomer, tijdens het jubileumcongres van de SKG gepresenteerde bundel Omgevingsrecht voor gebiedstransformaties in vijf thema’s: milieugebruiksruimte, openbare ruimte, omgevingsplan of BOPA, participatie, en milieuzonering en onderzoekslasten. Met als doel om de gehele ontwikkelpraktijk (overheden, private partijen, corporaties en adviesbureaus) over deze vijf thema’s op een laagdrempelige manier bij te spijkeren en om kennis en ervaringen uit te wisselen. Hobma: “In potentie zijn er veel instrumenten beschikbaar. Maar van potentie naar daadwerkelijk gebruiken, zo ver is de praktijk vaak nog niet”

Milieugebruiksruimte

Eerste thema: hoe kun je de in een gebied beschikbare milieugebruiksruimte bij transformaties succesvol herverdelen? Dat probleem speelt met name als bedrijventerreinen (deels) ook voor woningbouw worden ingezet. Hoe kunnen overheden in deze transformatiegebieden omgaan met bestaande rechten en de schaarse milieugebruiksruimte, en wanneer is dat beëindigen, afwaarderen of organisch ontwikkelen eigenlijk juridisch en praktisch haalbaar? Aan de thematafels passeerden twee casussen de revue: het Maasterras in Dordrecht en Schieoevers-Noord in Delft. In de bundel worden ook De Kuip in Rotterdam en het Amsterdamse Hamerkwartier onder de loep genomen. Overall conclusie is dat gemeenten daarbij doorgaans te sterk inzetten op het woningbouwbeeld. Ze staan vaak onvoldoende stil bij de bestaande rechten, vergunningen en (on)benutte en de al aanwezige (milieu)gebruiksruimtes.

Zoals het in de bundel staat: “De omgang met bestaande rechten in transformatiegebieden begint niet bij de vraag waar woningen kunnen worden ingetekend, maar bij de vraag welke gebruiksruimte al juridisch en feitelijk is bezet. Pas wanneer duidelijk is welke milieuruimte feitelijk wordt benut, welke ruimte juridisch is toegekend en welke uitbreidingsverwachtingen voldoende concreet zijn, kan een gemeente kiezen tussen beëindigen, afwaarderen, organisch sturen of afzien van transformatie.”

Pionieren

Dit thema, benadrukt Van Ravensteijn, is nog heel erg pionieren voor gemeenten. “Dat heeft niet alleen met de Omgevingswet te maken, want het is ook politiek en bestuurlijk een beladen keuze, zo merkten we aan de thematafels. Bijna elke gemeente bouwt graag veel woningen, maar wil vanwege de werkgelegenheid ook de industrie behouden. Hoe verdeel je die ruimtelijke claims? Bovendien heb je bij een transitie in eerste instantie vaak ook nog eens extra milieugebruiksruimte nodig.”

Hobma: “Het is een enorm geschipper. Blinde muren inplannen waardoor je daar geen geluidsproblemen hebt en het allemaal net binnen de normen past – gepuzzel op de vierkante meter. En dat is juridisch ook lang niet altijd even makkelijk hard te maken. Neem het Zaanse Hembrugterrein, waar volgens de Raad van State de verkeerde geluidsnormen werden gehanteerd. Daar waren toch heel professionele partijen bij betrokken.” Via een flowchart worden in de bundel mogelijke gemeentelijke strategieën (zoals verplaatsen, afwaarderen of soft sturen) in kaart gebracht en gekoppeld aan instrumenten van de Omgevingswet, risico’s en praktijkvoorbeelden.

Samenhangende benadering

Dan de BOPA. De Evaluatiecommissie Omgevingswet sprak in haar rapporten al haar zorgen uit over hoe massaal de omgevingsvergunning voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA) door gemeenten werd ingezet. Dat droeg immers niet bij aan de samenhangende benadering van de leefomgeving, zoals de Omgevingswet die voorstaat. Hobma keek er niet van op. “Vanaf de eerste Wet ruimtelijke ordening in 1965, het beroemde artikel 19, is dat eigenlijk al zo geweest. Er is altijd behoefte aan initiatieven die in de gemeentelijke plannen niet zijn voorzien. Al vijftig jaar proberen we het afwijken terug te dringen, maar dat lukt niet.”

In de bundel wordt gewezen op het gebiedsgerichte programma als tussenliggende schakel. Langs deze route “kunnen de meer op de lange termijn gerichte ambities die zijn vastgelegd in de omgevingsvisie nader worden uitgewerkt.” Hobma ziet dat in de praktijk hier en daar ook al gebeuren. Sommige programma’s worden daarvoor bijna tot het niveau van een omgevingsplan-light uitgewerkt, stelt hij. “Je ziet tot in detail uitgewerkte stedenbouwkundige tekeningen, waar de BOPA’ vervolgens vrij gemakkelijk aan te toetsen zijn. Kennelijk bestaat daar bij gemeenten behoefte aan.”
Het gebruik van een gebiedsgericht omgevingsprogramma is een goede ontwikkeling, vindt Boeve. Het instrument programma is niet nieuw, maar kan wel een van de meest vernieuwende instrumenten worden. “Bij de gemeentelijke toetsing van een BOPA draait het uiteindelijk om de vraag: is hier spraken van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Bij die afweging kan een instrument als het programma heel goed helpen.”

Tot slot de participatie, die onder de Omgevingswet bewust vormvrij is gehouden. Boeve: “De Omgevingswet beoogt de participatie vooral te stimuleren. Maar het vormvrije karakter leidt inmiddels tot steeds meer vragen. In de Monitor lees je ook dat het proces door gemeenten meer en meer wordt gestroomlijnd. Logisch, want als de gemeenteraad voor een aanvrager van een BOPA participatie verplicht heeft gesteld, mondt dat vaak uit in juridische kwesties. Hoe moet bijvoorbeeld worden omgegaan met gevallen waarin participatie verplicht is, maar deze niet of gebrekkig wordt uitgevoerd door een initiatiefnemer? Je ziet dat rechtbanken daar nu verschillend over oordelen. Daarom is het ontzettend belangrijk dat de Raad van State nu om een conclusie over participatie heeft gevraagd, zodat we straks op een aantal punten meer duidelijkheid hebben.”

Weerbarstige praktijk

Hobma wijst er nog op dat participatie niet betekent dat hetgeen de meerderheid vindt ook wordt doorgevoerd. “Juridisch is het slechts een van de elementen die door het bestuur in de afweging moeten worden meegenomen. Dat leidt in de praktijk vaak tot teleurstelling bij participanten. Ze hebben dan wel ingesproken, maar ze zijn niet gehoord.” Ja, je zou dat met verwachtingenmanagement vooraf kunnen ondervangen, maar dat is tegelijkertijd ook lastig, benadrukt Hobma. “Dan denken participanten dat ze alleen nog mogen meepraten over de kleur van de prullenbakken in hun wijk. Dan haken ze snel af.”
In de bundel wordt geconcludeerd dat participatie onder de Omgevingswet nog “weerbarstig” is en dat er vragen openliggen voor meer onderzoek. Is er een meer uniform kader nodig of juist niet? In de praktijk constateren Hobma, Boeve en Van Ravensteijn al een juridisering van de participatie en een toenemend beroep op de rechter. Hobma, afsluitend: “Dat is weliswaar ongewenst, maar ook een niet te vermijden gevolg van de regeling in de wet.”