Didam vraagt om regie: begin niet met de deal, maar met de afweging

De ‘supermarktoorlog’ in Didam is inmiddels beslecht: in september 2025 sloten de gemeente Montferland en Didam Have een vaststellingsovereenkomst. In de jaren daarna volgde een omvangrijke stroom aan jurisprudentie. Sinds het eerste arrest van de Hoge Raad uit 2021 begint vrijwel ieder gesprek over gemeentelijke grond of vastgoed met dezelfde vraag: moet er een selectieprocedure komen, of kan een gemeente nog één-op-één met één partij verder? In de praktijk wordt die vraag nog vaak te laat gesteld: er ligt al een plan, er is al een beoogde partij en soms zijn verwachtingen gewekt. Dan wordt gezocht naar een juridisch houdbare motivering en een publicatie om de gekozen route te bevestigen. Maar daarmee wordt de volgorde omgedraaid.

De publicatie van de voorgenomen samenwerking is het sluitstuk van de afweging, niet het begin. Wie Didam pas bij de grondverkoop op tafel legt, is dus te laat. Dat is een belangrijk nieuw accent in de Reiswijzer Gebiedsontwikkeling 2026. Didam staat daarin niet alleen als juridisch hoofdstuk achterin, maar is integraal verweven met de route naar een gebiedsstrategie (ontwikkel-, samenwerkings- en selectiestrategie).

Van vrije keuze naar navolgbare afweging

Het contrast met de reiswijzer uit 2019 is groot. Die editie verscheen ruim twee jaar voor het eerste Didam-arrest. De juridische hoofdvraag was toen vooral of een gebiedsontwikkeling een aanbestedingsplichtige overheidsopdracht bevatte. Was daarvan geen sprake, dan kon een overheid in beginsel zelf haar samenwerkingspartner kiezen. Een één-op-één selectie was in sommige gevallen zelfs een ‘goede, simpele en snelle wijze’ om tot gebiedsontwikkeling te komen. De Didam-arresten hebben dat speelveld fundamenteel veranderd.

Sindsdien is ‘niet-aanbestedingsplichtig’ niet langer hetzelfde als ‘vrij selecteerbaar’. Ook bij een grond- of vastgoedtransactie zonder aanbestedingsplicht moet een overheid het gelijkheidsbeginsel respecteren. Zijn er meerdere potentiële gegadigden, dan is een openbare selectieprocedure het uitgangspunt. Alleen wanneer op basis van objectieve, toetsbare en redelijke criteria vaststaat of redelijkerwijs mag worden aangenomen dat er slechts één serieuze gegadigde is, kan een openbare selectie achterwege blijven. Ook dan moet het voornemen vooraf worden gepubliceerd en gemotiveerd.

Een tweede verschil is minstens zo praktisch. De meervoudig onderhandse marktselectie, in 2019 nog een logische tussenvorm, past bij de vervreemding van gemeentelijk vastgoed niet meer in de Didam-systematiek. Er zijn in de kern twee routes: een openbare selectieprocedure of een goed gemotiveerde één-op-één vervreemding.

De verkeerde reflex

Na het eerste arrest ontstond begrijpelijkerwijs een risicomijdende reflex. Marktinitiatieven werden stilgelegd, gemeenten kozen sneller voor een (zware) selectieprocedure en één-op-één leek soms bij voorbaat verdacht. Op Gebiedsontwikkeling.nu werd al vroeg gewaarschuwd voor die overreactie: houd het zo simpel mogelijk en behandel Didam niet als het doodvonnis voor marktinitiatieven. Die waarschuwing is nog steeds actueel. Ook de reiswijzer beschrijft diverse situaties waarin één-op-één samenwerken na een zorgvuldige Didam-afweging een goede en juridisch houdbare route is, zoals bij ParkHaven in Rotterdam.

De keuze tussen één-op-één en een selectieprocedure heeft gevolgen voor snelheid, capaciteit en kosten. Onderzoek van Akro Consult en OPENRED liet zien dat marktpartijen in 2025 naar schatting 45,8 miljoen euro aan out-of-pocketkosten maakten voor woningbouwtenders wisselend van 2.000 euro voor per getenderde woning bij grote woningbouwtenders tot 8.500 euro per getenderde woning bij kleine woningbouwtenders. Ongeveer driekwart daarvan landde niet in het winnende plan en de voorbereidingskosten aan gemeentezijde zitten daar dan nog niet eens bij. Die kosten zijn niet alleen door de implicaties van het Didam-arrest veroorzaakt. Het onderzoek laat wel zien waarom een automatische vertaling van ‘gelijke kansen’ naar een (te) zware planuitvraag onwenselijk is. Juridische zorgvuldigheid vraagt niet om maximale procedurele zwaarte, maar om een passende selectieprocedures die vooraf helder is of zorgvuldige één-op-één uitgiftes.

Juridisch bepalend

De belangrijkste praktische les uit de nieuwe reiswijzer is daarom niet ‘selecteer altijd’. Belangrijker is dat de keuze voor een markpartij, via een selectieprocedure of niet, wordt voorbereid als onderdeel van de gebiedsstrategie. De reiswijzer zet daarvoor bewust een aantal stappen voor de selectieprocedure: analyse van de opgave, ontwikkelstrategie en samenwerkingsstrategie. Deze stappen maken duidelijk wat nodig is om tot een samenwerking te komen, met wie moet worden samengewerkt en welke risico- en rolverdeling passend is. Pas daarna volgt de selectiestrategie

Dat lijkt procesmatig, maar is juridisch bepalend. Of er één serieuze gegadigde is, hangt immers niet alleen af van de belangstelling voor een kavel. Eigendomsposities, bouwclaims, noodzakelijke grondruil, functionele samenhang, een specifieke maatschappelijke taak en vastgesteld gemeentelijk beleid kunnen maken dat één partij een unieke positie heeft. Omgekeerd kan een ogenschijnlijk logische voorkeurspositie verdwijnen zodra blijkt dat meerdere partijen aan dezelfde beleidsdoelen en selectiecriteria kunnen voldoen.

De selectiecriteria moeten daarom voortkomen uit de opgave en niet achteraf rond de beoogde partij worden gebouwd. Wie eerst een marktpartij kiest en daarna zoekt naar ‘unieke’ kenmerken, loopt het risico dat de motivering als gekunsteld of onvoldoende toetsbaar wordt gezien. Wie eerst de inhoudelijke en beleidsmatige keuzes vastlegt, kan juist navolgbaar uitleggen waarom concurrentie meerwaarde biedt óf waarom één-op-één de beste route is.

Een marktselectieprocedure is namelijk niet hetzelfde als een aanbesteding. Een aanbestedingsprocedure volgt uit de Aanbestedingswet en is vergaand gereguleerd door de wet. Voor een marktselectieprocedure die past binnen het Didam-arrest biedt de Hoge Raad veel ruimte in de inrichting. De procedure kan bij een eenvoudige verkoop beperkt blijven tot heldere minimumeisen, een prijscriterium en een transparant tijdpad. Bij een complexe gebiedsontwikkeling kan een getrapte plan- of partnerselectie, eventueel met dialoog, beter passen. De procedure moet dus proportioneel zijn aan de opgave. Didam II onderstreepte dat nog eens. Een overheid mag binnen haar beleidsruimte eigen objectieve, toetsbare en redelijke criteria stellen en die vooraf in beleid vastleggen.

Niet op gevoel

Didam heeft de één-op-één samenwerking niet afgeschaft. De hiervoor genoemde omstandigheden kunnen één partij wel degelijk een unieke positie geven; hoofdstuk 14 van de Reiswijzer werkt die situaties stap voor stap uit. Geen van deze etiketten is echter op zichzelf voldoende. ‘Corporatie’, ‘initiatiefnemer’ of ‘grondeigenaar’ is geen automatische vrijstelling. De feitelijke omstandigheden, het gemeentelijk beleid en de verhouding tussen de benodigde en aangeboden prestaties moeten de conclusie kunnen dragen. Zodra meerdere partijen aan de gestelde criteria voldoen, moeten zij gelijke kansen krijgen.

De bekendmaking van een voornemen om één-op-één met een partij samen te werken is dus geen formaliteit. Overheden moeten concreet maken welke onroerende zaak wordt vervreemd, wat de beoogde ontwikkeling is en waarom juist deze partij als enige serieuze gegadigde geldt. De reiswijzer adviseert daarbij, in aansluiting op de bestaande praktijk, een termijn van twintig kalenderdagen waarin derden zich tot de civiele rechter kunnen wenden. Die termijn is geen wettelijke vervaltermijn, maar geeft de markt wel een herkenbaar moment om te reageren voordat wordt gecontracteerd of geleverd.

Zes lessen voor de dagelijkse praktijk

Uit de geactualiseerde Reiswijzer en de rechtspraak sinds 2021 volgen zes lessen voor overheden en marktpartijen die met gemeentelijke grond of vastgoed werken:

• Haal aanbestedingsrecht en Didam uit elkaar. Een transactie kan niet-aanbestedingsplichtig zijn en toch om een selectieprocedure vragen.
• Begin de selectiestrategie vroeg. Wacht niet tot de grondverkoop, maar verbind de keuze voor een marktpartij aan de analyse en de ontwikkel- en samenwerkingsstrategie.
• Laat selectiecriteria uit de opgave en vastgesteld beleid volgen. Bouw de motivering niet achteraf om een favoriete partij heen.
• Maak de procedure proportioneel. Gelijke kansen kunnen via een eenvoudige planselectie-light, een planselectie (met of zonder dialoog) of een partnerselectie worden geboden; niet iedere opgave vraagt om een zware selectieprocedure.
• Onderbouw één-op-één concreet, navolgbaar en publiceer altijd. Benoem de feitelijke uniciteit, de beleidsmatige reden en de voorgenomen transactie, ook als de uitkomst voor betrokkenen vanzelfsprekend lijkt.
• Leg de werkwijze vast en actualiseer deze. Duidelijk gronduitgifte- en selectiebeleid versnelt besluitvorming en voorkomt dat ieder project dezelfde principiële discussie opnieuw voert.

Didam vraagt daarmee niet automatisch om méér procedure, maar om een betere volgorde en heldere strategiebepaling. Gemeenten die zich afvragen of een project Didam-proof is, kunnen zich misschien beter een andere vraag stellen: is de gebiedsopgave al scherp genoeg om een keuze voor een marktpartij te verantwoorden?

Juist daar ligt het belangrijkste accent van de nieuwe reiswijzer. Niet de publicatie staat centraal, maar de afweging die eraan voorafgaat. Eerst de opgave, dan de samenwerking, vervolgens de selectiestrategie en pas daarna de publicatie. Die publicatie is niet het begin van de afweging, maar het moment waarop die afweging zichtbaar wordt. In het volgende artikel in deze reeks staat een derde accent uit de reiswijzer centraal: het capaciteitstekort. Want ook de beste strategie blijft papier als er onvoldoende mensen zijn om haar voor te bereiden, uit te voeren en vast te houden.