Droge voeten bij een grondexploitatie die onder water staat

Gemeenten moeten woningen realiseren, terwijl het omgaan met droogte, hitte en extreme neerslag steeds meer eisen stelt aan het ontwerp, de uitvoering en het beheer van een gebiedsontwikkeling. En dat is maar goed ook, want klimaatadaptatie is nodig om gebieden veilig, leefbaar en betaalbaar te houden. Dat maakt de praktijk van gebiedsontwikkelingen vaak een kwestie van wikken en wegen. Lukt het om met de verwachte grondopbrengsten de ambities voor de gebiedsontwikkeling te betalen? Stellen we ruimte beschikbaar voor water, parkeren of juist aan meer woningen? Het is niet vanzelfsprekend dat het lukt om met de schaarse middelen invulling te geven aan álle ambities voor een gebied. Bestuurders moeten keuzes maken en niet zelden delven water en bodem dan het onderspit tegen de wereld van stenen en grond.

En dit laatste is problematisch. Want door niet tijdig te anticiperen op hitte, droogte en wateroverlast schuiven we de rekening door. De schade aan groen, funderingen en woningen die hierdoor ontstaat, komt later ten laste van de bewoners, gemeente en waterschap. En het leidt tot ongemak en zelfs gezondheidsproblemen bij bewoners. Dit roept de volgende – ongemakkelijke – vraag voor gebiedsontwikkeling op: hoe borgen we het langetermijn water- en bodembelang in de planeconomie, juist nu veel grondexploitaties financieel al ‘onder water staan’?

De huidige kaders

De kern van de problematiek is eenvoudig te benoemen, maar lastig op te lossen. In de reguliere planeconomie eindigt de businesscase van een gebiedsontwikkeling (de investeringshorizon) bij de oplevering van ‘het gebouwde’. De fase daarna – beheer, onderhoud en vervanging – valt veelal buiten de businesscase van de ontwikkelaar en daardoor buiten zijn investeringsbeslissing. Daarbij horen ook de mogelijke kosten voor het latere funderingsherstel en de vermeden schades vanuit wateroverlast of droogte (door een betere waterberging of passend peilbeheer). Dat heeft twee oorzaken. De eerste is dat de kosten en baten in verschillende tijdvakken vallen. Veel effecten van de ontwikkeling op water en bodem treden pas jaren later op, buiten de investeringshorizon van de ontwikkelende partij.

De tweede oorzaak is dat de kosten en baten bij verschillende partijen vallen. De partij die tijdens ontwikkeling extra investeert in water en bodem – bijvoorbeeld door ophoging, infiltratie, ‘sponswerking’ of een aangepaste fundering – is zelden dezelfde partij die na oplevering de baten daarvan incasseert. Beheerders, waterschappen, drinkwaterbedrijven, vastgoedeigenaren en verzekeraars besparen kosten op termijn, door deze extra investeringen tijdens de ontwikkeling. En dat terwijl deze investeringen in het hier en nu in de grondexploitatie landen – en dus bij de ontwikkelende partijen.

Hier bevindt zich de dubbele ‘split-incentive’ van water en bodem in gebiedsontwikkeling: tussen het langetermijn water- en bodembelang en het kortetermijn perspectief van de grondexploitatie.

Uitdagende context

Alsof dit mechanisme nog niet ingewikkeld genoeg is, wordt de context van de grondexploitatie steeds uitdagender. Zo worden er steeds strengere eisen gesteld aan de betaalbaarheid van woningen. Dat drukt de opbrengsten voor de gebiedsontwikkelaar die de grondexploitatie voert. Geopolitieke onrust leidt tot hogere rentes en hogere rendementseisen vanuit de financiële sector. Dat komt de financiële haalbaarheid van de gebiedsontwikkeling evenmin ten goede. Ook zorgt dit voor een stijging van de bouwkosten, zoals door de oorlog in de Oekraïne. Het totaal drukt de verwachte opbrengsten van gebiedsontwikkelingen verder naar beneden. Tenslotte groeit het aantal ‘maatschappelijke thema’s’ dat aan de deur klopt van de grondexploitatie: stikstof, netcongestie, biodiversiteit, gezondheid, ruimte voor werk, enzovoorts. Deze thema’s strijden om dezelfde schaarse middelen: geld, fysieke ruimte, inzet en tijd van mensen van betrokken organisaties, stikstofruimte, netcapaciteit, et cetera. Gebiedsontwikkelaars moeten dus keuzes maken.

Gebiedsontwikkeling is per definitie een maatschappelijke puzzel met publieke en private stukken. De puzzel wordt complexer doordat er meer eisen tegelijk gelden – van betaalbaarheid tot klimaatadaptatie – terwijl tijd, geld en ruimte schaars blijven en in sommige gevallen schaarser worden. ‘Droge voeten’ moeten daarom in onze optiek niet achteraf worden ‘opgeplakt,’ maar vooraf worden meegerekend in een haalbare businesscase. Als het langetermijn water- en bodembelang niet de juiste plek en gewicht krijgt in besluitvormingsprocessen, gaan we daar in de toekomst last van krijgen. Veel last.

De ministeries van Infrastructuur en Waterstaat en Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening ambiëren daarom dat (toekomstige) kosten voor het water- en bodembeheer onderdeel gaan uitmaken van de investeringsbeslissing over gebiedsontwikkelingen. Daarbij leidt de ingewikkelde cocktail van de huidige (on)mogelijkheden van de planeconomie ertoe dat partijen het lange termijn water- en bodembelang niet vanzelf structureel onderdeel maken van investeringsbeslissingen. Zij ervaren een negatieve economische prikkel (de ‘split incentive’) om extra kosten voor water- en bodemmaatregelen te betalen: minimaal investeren in water en bodem, om binnen de vereiste financiële kaders te blijven. In de praktijk vertaalt dat zich vaak als volgt: investeren in water en bodem kost geld, maar in veel grondexploitaties is dat geld er niet.

Het huidige speelveld

Er zijn verschillende manieren om financieel en juridisch te borgen dat investerende partijen in gebiedsontwikkelingen wél die kosten voor maatregelen maken die ten goede komen van het lang termijn water- en bodembelang. Denk aan verplichtende regels in het omgevingsplan, afspraken in anterieure overeenkomsten of het aanscherpen van wetgeving. Zolang de financiële kaders van de planeconomie hetzelfde blijven, zorgt dit echter in de basis voor een verslechtering van het saldo van grondexploitaties. Ervan uit gaande dat partijen al hebben geoptimaliseerd in plan, programma en businesscase om bestaande tekorten op te lossen, zien we dat partijen in de praktijk hiervoor twee keuzes maken. De eerste keuze is het duurder maken van het programma van de gebiedsontwikkeling. Bij woningbouwprogramma’s waarbij twee derde van de opbrengsten is gereguleerd, komt dan met name de optie voor het verhogen van de woningprijzen het vrije sectorprogramma in zicht. Daarmee leggen de partijen in de basis de bekostiging van droge voeten neer bij de kopers van deze duurdere woningen. Met daarbij de afweging of het wenselijk is dat bewoners van circa een derde van de woningen in een gebied maandelijks een hogere hypotheek moeten betalen – voor de droge voeten van de rest.

De tweede keuze: de gemeente neemt het tekort als gevolg van de investeringen in water en bodem voor haar rekening, zodat ze tóch over kan gaan tot woningbouw. Eventueel ondersteund door een incidentele subsidie waar gebiedsontwikkelingen gebruik van kunnen maken, zoals de Woningbouwimpuls. Dat helpt in het specifieke project, maar werkt beperkend voor andere budgetten (wat je uitgeeft aan A, kan je niet meer uitgeven aan B). Ook dit leidt niet tot een structurele bekostiging van het lange termijn water- en bodembelang.

Zolang gebiedsontwikkelingen blijven botsen tegen de harde waarheid van onrendabele toppen in grondexploitaties verwachten wij dat het binnen de huidige financiële kaders en arrangementen lastig wordt om de ambitie van de genoemde ministeries te verwezenlijken. Wij pleiten daarom voor een nieuwe denkrichting: een actievere rol voor water-, bodem- en beheerpartijen bij gebiedsontwikkeling, om zo het lange termijn water- en bodembelang een betere plek te geven in grondexploitaties.

Het pleidooi

We richten onze pijlen op de volgende kans: het verbinden van de waarde die de investeringen in het water- en bodembelang teweegbrengen met de grondexploitatie. De meerwaarde van investeringen in water- en bodemmaatregelen landt namelijk ook deels in financiële vorm. Enerzijds als mogelijke vermindering van de verwachte toename op beheer- en onderhoudskosten bij water-, bodem- en beheerpartijen. En anderzijds in de vorm van het voorkomen van schade voor eigenaren en verzekeraars. We focussen in deze gedachtenlijn op de eerste groep: de gebiedsbeherende partijen zoals de afdelingen Stadsbeheer van gemeenten, maar ook de waterschappen.

Deze beherende partijen hebben er baat bij dat het lange termijn water- en bodembelang een plek krijgt in gebiedsontwikkelingen, want de besparingen die daaruit volgen raken juist hun portemonnee. Deze partijen hebben in de huidige, reguliere gebiedsontwikkeling geen directe rol aan tafel van de investeringsbeslissing. In veel gevallen proberen zij kaders aan de gebiedsontwikkeling mee te geven. Dat gebeurt via diverse routes en de effectiviteit ervan verschilt. Met een (financieel) actievere rol van deze beherende partijen, kunnen zij meer regie pakken op de investeringen in water- en bodemmaatregelen in gebiedsontwikkelingen. Want: wie betaalt, bepaalt.

Om deze actieve rol in te vullen, doen wij twee voorstellen. Voorstel één: via mede-opdrachtgeverschap kunnen de beherende partijen bepaalde kosten betalen in de grondexploitatie. De beherende partijen betalen dan dus mee en worden een meer actieve speler op het speelveld van gebiedsontwikkelingen. Daardoor hebben zij invloed op de kwaliteit ervan en ze zorgen ervoor dat het saldo van de grondexploitatie niet lijdt onder de extra benodigde kosten voor die kwaliteit. Het tweede voorstel betreft het extraheren van investeringen in het lange termijn water- en bodembelang uit de grondexploitatie. Bijvoorbeeld door deze te activeren op de balans van de afdeling Beheer openbare ruimte. Ook met deze maatregel wordt het saldo van de grondexploitatie niet slechter, maar juist beter.

Afhankelijk van de gekozen constructie kunnen de voorstellen leiden tot zowel een netto kostenbesparing voor de beheerder als tot een verbetering van het grondexploitatiesaldo.

Beren op de weg

Een belangrijke vervolgvraag is dan: jagen we deze beherende partijen dan niet op kosten waar zij ook geen budget voor hebben? Het simpele antwoord is: ja. Maar juist voor deze partijen valt er op een meer passende wijze voor deze water- en bodemmaatregelen een businesscase te maken, vanuit hun besparingen. Voor beide voorstellen geldt dat de beherende partij goede voorwaarden moet (kunnen) stellen om ervoor te zorgen dat de daadwerkelijke ruimtelijke ingrepen van de gewenste aard zijn en dat de beherende partij mee gaat investeren. Anders gezegd: zij moet kunnen sturen op het vergroten van de (lange termijn) impact in het water- en bodemdomein.

Daarmee leggen we een lange termijn publiek belang weer binnen een grotere invloedssfeer van publieke partijen die dat belang moeten bewaken. Een gedegen, toekomstgerichte berekening moet inzichtelijk maken dat het logisch is voor deze partijen om mee te investeren. Dat vraagt van de beherende partijen andere (ontwikkel)competenties en een andere, actievere verhouding tot de gebiedsontwikkelingsprocessen en -partijen dan nu. De kaders van het speelveld veranderen niet direct, maar de spelers dus gedeeltelijk wel. En voor de beherende partijen is dat een nieuw speelveld.

Anticiperend op de eerste beren op de weg bieden we alvast een doorkijk naar mogelijke instrumenten om van de businesscase een wenkend perspectief te maken. In de eerste plaats gaat het erom vroegtijdig en goed onderbouwd kenbaar te maken dat deze investeringen onderdeel worden van (bovenwijks) kostenverhaal. Daarmee dekken de investerende partijen een gedeelte af van de door hen gemaakte kosten. ‘Vroegtijdig’ om ervoor te zorgen dat marktpartijen rekening kunnen houden met de betreffende kosten tijdens de aankoop van grondposities, waardoor per saldo meer ruimte ontstaat om de kosten te verhalen. En ‘goed onderbouwd’ om ervoor te zorgen dat ontwikkelende partijen ook de noodzaak en logica onderschrijven van de investeringen in het lange termijn water- en bodembelang. Daar zit overigens een link met een belangrijke systeemverandering: dat het lange termijn water- en bodembelang ook tot uiting komt in vastgoedwaarderingen. Bij die systeemverandering zouden ontwikkelaars en beleggers een positieve economische prikkel hebben om mee te investeren in investeringen die toekomstige klimaatschades voorkomen, omdat dit hun vastgoedopbrengsten verhoogt. In de tweede plaats kunnen investeringsprogramma’s worden bekostigd via tarifering. In Rotterdam is het rioolbedrijf bijvoorbeeld voortvarend bezig met investeringen in het klimaatadaptiever maken van de stad, tijdens de vervangingen van het rioleringssysteem. Die meerkosten verwerkt zij in het vervangingsprogramma en dekt zij via de rioolheffing. Als er geen andere dekking tegenover staat, leidt dit per saldo tot hogere lasten voor inwoners.

Geen gouden ei, maar een stap vooruit

Dit artikel startte met de vraag: hoe borgen we het langetermijn water- en bodembelang in de planeconomie, juist nu veel grondexploitaties financieel al ‘onder water’ staan? We beargumenteren dat een nadrukkelijkere rol van beherende partijen in de gebiedsontwikkeling daartoe nodig is. En dat zij mogelijkheden hebben om hier een duurzame businesscase voor te ontwikkelen. Ongetwijfeld zijn er meer beren op de weg, maar die hoeven niet in de weg te staan van het doel.

Daarop terugkomend: onze gedachtegang is een manier om meer investeringen los te maken voor het langetermijn water- en bodembelang, zonder te doen alsof de financiële werkelijkheid van gebiedsontwikkeling niet bestaat. Daarmee lopen de belangen van water en bodem en de belangen van grond, stenen en woningbouw elkaar (financieel) niet in de weg – en voorkomen we dat water en bodem telkens als concurrerende ‘extra kostenpost’ tegenover woningbouw en andere opgaven komen te staan.