Een actieve grondstrategie verbindt natuur én landbouw in overgangszones

Zeker rondom Natura 2000-gebieden vragen tal van opgaven om een natuurinclusief grondgebruik, van het verlagen van de stikstofuitstoot tot en met het verbeteren van de waterkwaliteit. In deze zones liggen agrarische gronden vaak pal naast bestaande natuur. Binnen die natuurgebieden ligt de nadruk op bescherming en herstel van natuur, maar veel milieudoelen voor stikstof en water worden hier alleen behaald als ook het omliggende boerenland meebeweegt. In de overgangszones moeten condities worden gecreëerd, waarbinnen zowel de landbouw gedijt als de natuur herstelt en ontwikkelt.

Geen voet aan de grond

Dit meebewegen vraagt om sturing en herinrichting van gronden in overgangszones. Maar wie aan de slag wil met landinrichting struikelt al snel over de torenhoge agrarische grondprijzen. Wanneer enkel de prijs dicteert, ontstaat alleen ruimte voor de meest kapitaalkrachtige partijen in de sector: zij die deze hoge grondprijzen kunnen opbrengen. Op dit moment betekent dat vaak boom- of bollenteelt (waartegen de weerstand snel toeneemt) of grote ondernemingen die overtollig mest willen uitrijden. Jonge boeren zonder voldoende startkapitaal of agrariërs die duurzaam willen boeren (meer land, minder productie) krijgen nu geen voet aan de grond. Zo groeit de afstand alleen maar verder tussen maatschappelijke ambities aan de ene kant en de realiteit van grondgebruik en -bezit aan de andere kant.

Onze conclusie: het is tijd om de grondpuzzel opnieuw te leggen, door grondinstrumenten in te zetten die sturen op een (gebieds-)passend grondgebruik van de overgangszones. De instrumenten kennen we al en moeten alleen even worden afgestoft: overheden kunnen eisen stellen aan grondgebruik (regulering), eigenaren compenseren voor waardedaling (herwaardering) of in overleg grondgebruikers verplaatsen naar efficiëntere locaties (herverkaveling). Een ‘grondstrategie’ bundelt deze praktijken tot een geheel aan instrumenten, afspraken en kaders waarmee overheden en grondeigenaren sturen op maatschappelijk gewenst grondgebruik.

Grond raakt de mens

Een grondstrategie voor overgangszones is nooit enkel een technisch of ruimtelijk vraagstuk. Herinrichting gaat niet alleen om agrarische verdienmodellen en ruimtelijk passen en meten, maar raakt fundamenteel aan de leefwereld van mensen. De ene boer schakelt makkelijker over op natuurbeheer, terwijl de ander liever elders verder boert of stopt. Het bodem en watersysteem maakt in het ene geval de overgang naar natte teelten mogelijk, terwijl op andere plekken natuur of recreatie beter past. De inzet van grondinstrumenten moeten zich dan ook zorgvuldig verhouden tot deze gebiedsspecifieke context.

Aan overheden de taak om zodoende de sociale en ruimtelijke gebiedskenmerken te combineren met hun wettelijke taken en opgaven. Het is juist daar waar de inzet van grondstrategieën in de praktijk stagneert. Hoewel de provincies aan de lat staan voor het reduceren van de stikstofuitstoot via een gebiedsgerichte aanpak, is er – sinds de streep door het NPLG en bijbehorend transitiefonds – een gebrek aan duidelijkheid over de koers en doelen op Rijksniveau. Hierdoor ontbreekt een lange termijnstrategie, ontstaat er een gebrek aan financiële middelen en stagneert de voortgang in de gebieden. Ondertussen neemt het vertrouwen in gebieden af en de frustratie toe: agrariërs weten niet of ze moeten stoppen, innoveren of verplaatsen. Grond is dus niet louter een ruimtelijk vraagstuk, maar vraagt een brede blik: het raakt cultuur, samenleving en bestuur.

Verplichting is nodig

In opdracht van het ministerie van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, zijn we dieper in gebieden gedoken om te ontdekken hoe de genoemde grondstrategie in overgangszones concreet vorm kan krijgen. Dit gebeurde aan de hand van twee actuele gebiedsprocessen (De Peel en Egmondermeer) en een voltooid natuurrealisatieproces als referentiecasus (De Krimpenerwaard).

Voor het realiseren van natuur in de Krimpenerwaard werd in eerste instantie een groot aantal gronden verworven met vrijwillige kavelruil en de natuurlijke stop van agrariërs. Om te komen tot álle benodigde grond, werd in een latere fase juist ingezet op zelfrealisatie van natuur door grondbezitters met verplichte grondverkoop (onteigening) als sluitstuk. Conclusie: met louter vrijwillige, faciliterende sturing op grond kom je – met veel geduld - een eind, maar voor het bereiken van alle gronden én maatschappelijke doelen is een actieve, verplichtende richting nodig.

In de Brabantse Peel en Egmondermeer/Bergermeer in Noord-Holland lopen (al jaren) gebiedsprocessen om te komen tot een nieuwe balans tussen landbouw en natuur. Hoewel het per deelgebied verschilt, wordt er momenteel door de betrokken provincies nog niet gericht of beperkt gestuurd op grondbezit en -gebruik binnen overgangszones, bijvoorbeeld via vrijwillige kavelruil of uitkoopregelingen. Hoewel er wordt gedacht aan het opnemen van grondbeperkingen via omgevingsverordeningen, stokt de uitvoering van een grondstrategie door bestuurlijke en sociale belemmeringen. Zo is er sprake van een gemis aan duidelijke nationale kaders en samenwerking via interprovinciale grondbanken. Ook kampt men met een gebrek aan financiële middelen en onderling vertrouwen – zowel tussen overheden als binnen de gebieden zelf.

Mixen met instrumenten

De dagelijkse praktijk in deze gebieden laat zien dat een grondstrategie geen statisch proces is, maar evolueert over de tijd en afhankelijk is van de bestuurlijke en sociale context. Er zijn daarmee verschillende configuraties van grondinstrumenten denkbaar, van vrijblijvend (bijvoorbeeld kavelruil) tot meer verplichtend (zoals onteigening) met mogelijke arrangementen gericht op individuele ondernemers (zelfrealisatie) of een collectief aan grondgebruikers (herverkaveling). Zo ontstaat een ideaaltypische ‘grondmatrix’; een denkkader voor keuzes in gebiedsgericht grondbeleid (zie afbeelding 1). In de praktijk bestaat een grondstrategie vaak uit een mix van instrumenten uit de gehele matrix, afgestemd op de kenmerken en vraagstukken van en binnen het gebied.

Als een gebied slechts een beperkt aantal relatief eenvoudige, en minder urgente opgaven kent en bovendien bestaat uit een kleine groep grondeigenaren, ligt een positie rechtsonder in de matrix voor de hand – met bijvoorbeeld de inzet van vrijwillige kavelruil tussen grondeigenaren. Naarmate de opgave urgenter en complexer worden, groeit ook de noodzaak tot meer verplichtende instrumenten (zie de handreiking van WUR). Het is dus afhankelijk van de bestuurlijke context, opgaven, bodem- en watersysteem en wensen uit het gebied welke strategie en instrumentenmix de beste ‘fit’ is. In het vernieuwde Paarse Boekje ‘Verkaveling in de omgevingswet’ worden praktische handvatten gegeven om de uitgangssituatie (aantal eigenaren, hectare en gronddruk) en gebiedsdoelen vast te stellen.

Voor de overgangszones in De Brabantse Peel en Egmondermeer is de urgentie en complexiteit van de doelen duidelijk. Hier is een actief grondbeleid vereist, waarbij overheden reguleren en sturen op een passend grondgebruik. Gezien de grote opgaven blijkt ook de inzet van meer verplichtende instrumenten, zoals wettelijke herverkaveling of onteigening (als ultieme remedie) onontkoombaar. Dat moet vorm krijgen binnen een gebiedsgerichte aanpak, aangezien natuur, waterwegen en ecosystemen zich niet beperken tot individuele percelen. Daarom komen wij tot drie aanbevelingen voor een grondstrategie in overgangszones rondom Natura 2000-gebieden:

- Verplichting geeft richting: regels en kaders zorgen voor duidelijkheid en versnelling van grondmobiliteit.

- Complexiteit vraagt collectiviteit: meervoudige opgaven met verschillende grondeigenaren vragen om een collectieve, gebiedsgerichte aanpak.

- Mixen op maat: per gebied verschilt de mix van instrumenten en benodigde strategie.

Investeer in relaties en grondposities

De eenvoud van de matrix ten spijt, simpel is dit alles niet. De vele betrokken partijen, belangen en opgaven bemoeilijken het strategisch sturen op grondgebruik in overgangszones. Uit onze verkenning blijkt dat een aantal zaken randvoorwaardelijk is: het versterken van vertrouwen in gebieden, een gedeelde visie tussen overheden, het gebruik van een nationale (en regionale) grondbank en de beschikbaarheid van financiële middelen. Start dus met investeren in relaties en grondposities – de daarvoor benodigde instrumenten zijn er namelijk (grotendeels) al. Mét actieve sturing op grond en bestuurlijk lef is het verbinden van landbouw en natuur in overgangszones mogelijk. Alleen zo bouwen we in Nederland aan een landschap dat in brede zin bijdraagt aan onze kwaliteit van leven.