Een nieuw verhaal voor de Achtersluispolder: wat ging er mis en hoe nu verder?

Het ontwikkelproces van grote beeldbepalende stedelijke projecten is complex en laat zich lastig voorspellen. Daarnaast hebben we te maken met een snel veranderende (maatschappelijke) context van woningnood, een herwaardering van economische functies en volatiele economische omstandigheden. Aan de hand van de casus Achtersluispolder in Zaanstad heb ik – onderzocht welke governance strategieën kunnen helpen om stedelijke ontwikkelingsambities te realiseren.

Monofunctioneel bedrijventerrein

De Achtersluispolder in de gemeente Zaanstad stamt uit de 19e eeuw en heeft haar huidige vorm als bedrijventerrein grotendeels gekregen in de jaren ’60 en ’70 van de vorige eeuw. De Achtersluispolder wordt gezien als goed functionerend, maar ook als monofunctioneel en verouderd. In 2020 zijn er zo’n vierhonderd bedrijven gevestigd in de Achtersluispolder en werken er duizenden mensen. De werkgelegenheid neemt er de laatste jaren bovendien toe.

De gemeente Zaanstad heeft in 2016 aangekondigd het gebied in de periode naar 2040 te willen transformeren naar een hoogstedelijk en gemengd woon-werkgebied met circa tienduizend woningen en meer arbeidsplaatsen dan nu. Daarvoor moet onder andere industrie met hogere milieucategorieën wijken.

In 2022 is met de Principenota deze ambitie herijkt en is gestart met een nieuw onderzoek hoe de Achtersluispolder te ontwikkelen tot een plek waar wonen en werken gecombineerd worden. Voor het deel van de Achtersluispolder waar transformatie het meest voorstelbaar is – de Thorbeckezone – wil de gemeente doorzetten wat betreft woningbouw. In de andere gebieden blijft werken leidend of wordt een mix voorzien, waarbij in totaal ingezet wordt op maximaal 2500 nieuwe woningen. Deze nieuw ingezette koers is recent bekrachtigd door het vaststellen van het nieuwe Concept Gebiedsperspectief Achtersluispolder door het college van B&W.

Hoe is dit gebeurd? En hoe nu verder?

Weinig draagvlak

Om het proces in de Achtersluispolder in beeld te krijgen is een netwerkanalyse uitgevoerd. Deze analyse is gedaan op basis van literatuuronderzoek en drie interviews met betrokkenen: het projectteam van de gemeente Zaanstad, de Provincie Noord-Holland en SITE Urban Development (als kwartiermaker namens verschillende marktpartijen). De belangrijkste drie conclusies uit de analyse worden op een rijtje gezet. Die zijn het meest bepalend geweest voor de situatie waarin de gebiedstransformatie zich bevond en hebben uiteindelijk geleid tot de recente koerswijziging.

De eerste conclusie is dat het netwerk van de gemeente Zaanstad rond de Achtersluispolder onvoldoende opgelijnd was. Rijk, Provincie en andere actoren in de regio, zoals Havenbedrijf Amsterdam, waren minder overtuigd van de noodzaak om het Zaanse bedrijventerrein volledig te transformeren.

Het economisch belang van de Achtersluispolder lijkt niet goed te zijn ingeschat door de gemeente, inclusief de bedrijven in een hogere milieucategorie. Hierdoor ontbrak de steun van cruciale actoren voor een volledige transformatie. Ook onder ondernemers in het gebied zelf was er weinig draagvlak.

Bezinningsmoment

Een tweede is de herwaardering van werkgebieden die de afgelopen jaren heeft plaatsgevonden waarbij het belang van werken in stedelijke gebieden meer erkenning heeft gekregen. In combinatie met nieuw inzichten in de vraag naar ruimte voor werklocaties in de regio – waarbij de gemeente zich heeft gebaseerd op verschillende onderzoeken die de afgelopen jaren zijn gedaan naar de behoefte aan ruimte voor bedrijvigheid – is de steun voor een volledige transformatie verder afgebrokkeld. Dat geldt ook voor de steun voor de gebiedstransformatie binnen de politiek. Belangrijk daarin is het ‘bezinningsmoment’ dat met de vaststelling van de Principenota in 2022 door de gemeenteraad is afgedwongen.

Het lijkt erop dat de gemeente Zaanstad de omvang van de een dergelijke (her)ontwikkeling onderschat heeft. De gemeente had, gezien de omvang van de ambities, beperkte middelen en capaciteit beschikbaar voor deze transformatie.

Tienduizend woningen toevoegen in een gebied als de Achtersluispolder kost enorm veel inspanning qua mankracht en financiële middelen. Dat is zeker het geval in de Achtersluispolder, waar het gros van de grond versnipperd particulier eigendom is. De gemeente is daardoor beperkt geweest in haar mogelijkheden om te sturen op de oorspronkelijke gewenste koers van het gebied.

Eigen plan trekken

De gemeente lijkt in eerste instantie te zijn vervallen in de maakbaarheidsgedachte en is zich te weinig bewust geweest van haar netwerk. Ze is daarbij vervallen in een poging tot hiërarchische sturing die niet past bij de huidige netwerksamenleving waarbij de klassieke command and control fout is gemaakt. Partijen hebben elkaar door onderlinge afhankelijkheden nodig om tot resultaten te komen en Zaanstad heeft in eerste instantie teveel haar eigen plan getrokken in de Achtersluispolder.

Inzicht in de aard van wicked problems geeft een verklaring voor de tweede conclusie van de netwerkanalyse; namelijk het veranderende sentiment rond werkgebieden. Maatschappelijke opgaven zoals de Achtersluispolder zijn te typeren als wicked problems. Een kenmerk daarvan is een constant veranderende omgeving. In dit geval betekende dat na een focus op het bouwen van woningen dat de laatste jaren het belang van werken in de stad weer opkomt. In de gekozen ontwikkelstrategie voor de Achtersluispolder was onvoldoende rekening gehouden met deze externe verandering waardoor het verzet tegen de transformatie verder groeide.

Bestuurlijke manie

Waarom heeft Zaanstad dan toch lange tijd gestuurd op het toevoegen van circa tienduizend woningen in het gebied? Een verklaring kan gevonden worden in het begrip ‘bestuurlijke manie’. De transformatie van de Achtersluispolder paste in de tijdsgeest waarbij de focus lag op het bouwen van woningen en transformeren van verouderde bedrijventerreinen.

In combinatie met de gunstige ligging in de MRA lag de keuze voor de hand om dit gebied te transformeren. De overtuiging dat de transformatie waarde voor de stad zou creëren (economic sublime) gaf de doorslag. Het is kenmerkend voor ‘bestuurlijke manie’ dat Zaanstad de complexiteit van de opgave onderschat en het eigen kunnen overschat lijkt te hebben.

Bestuurlijke manie kan verstrekkende gevolgen hebben, maar in het geval van de Achtersluispolder lijkt de koers op tijd gewijzigd. Dus hoe nu verder?

Nieuwe ontwikkelstrategie

Op basis van empirie en theorie kan gesteld worden dat er behoefte is aan een ontwikkelstrategie die moet voldoen aan drie elementen: het netwerk rond de Achtersluispolder beter meenemen, de beschikbare middelen en capaciteit van Zaanstad beter laten aansluiten bij de ontwikkeling en flexibel kunnen inspelen op veranderende (externe) omstandigheden.

‘Strategisch incrementalisme’ is een concept dat handvatten biedt voor een ontwikkelstrategie die aan deze drie vragen voldoet. Dit concept bepleit een stapsgewijze benadering waarbij sturing geen kwestie is van regie en controle, maar een evolutionair proces van navigatie en richting bepalen. Hierbij kan er ingespeeld worden op trends en kunnen kansen die zich naar gelang voordoen gepakt worden .

Het concept ‘emergent adaptief ontwikkelproces’ is een goede aanvulling op het strategisch incrementalisme. Als het ontwikkelproces emergent adaptief is, betekent het dat de strategie zich in de tijd aanpast door aan te haken op initiatieven vanuit de markt en het maatschappelijke middenveld.

Een strategisch incrementeel en emergent adaptieve ontwikkelstrategie lijkt dus in staat om ruimte te bieden aan de drie elementen die cruciaal zijn voor een succesvolle transformatie van de Achtersluispolder. Maar hoe kom je tot een dergelijke ontwikkelstrategie?

Nieuw verhaal voor de Achtersluispolder

De belangrijkste (instrumentele) wijziging om tot een passende ontwikkelstrategie te komen is het verleggen van de focus van inhoud naar proces. De gemeente moet zich richten op ‘netwerkmanagement’. De essentie daarvan is dat de gemeente door een procesontwerp de voorwaarden creëert voor een helder en gelijkwaardig traject waarin andere actoren willen deelnemen, omdat er ook voor hen iets te halen valt. Daarvoor is het essentieel dat de gemeente haar inhoudelijke doelen in eerste instantie loslaat. Daarin is voor de andere actoren in het netwerk weinig winst te behalen en ontbreekt er dus de aanleiding om deel te nemen aan het traject .

Pas als de procesmatige basis op orde is, kan de gezamenlijke blik zich richten op de inhoud. Dit betekent niet het maken van een nieuw groots plan. Door middel van discursieve interactie moet een nieuw en breed gedragen verhaal voor de Achtersluispolder worden gevormd waarin ruimte is voor de verschillende perspectieven die worden meegenomen in het proces.

Dit verhaal moet zekerheid bieden wat betreft de richting waarin de Achtersluispolder zich ontwikkelt. Het vormt de basis waarop allianties tussen actoren gesloten worden die vervolgens leiden tot concrete ontwikkelingen. Op deze manier beweegt de ontwikkeling van de Achtersluispolder zich langzaam in de gewenste richting van de potentieel toekomstige alliantie van stakeholders in de Achtersluispolder.

Geen heilige graal

De totstandkoming van de oorspronkelijke plannen is met de kennis van nu misschien wonderlijk te noemen maar in 2016 was transformatie van de Achtersluispolder een logische stap. De uitspraak “de wijsheid van vandaag is de dwaasheid van morgen”, naar de Nederlandse socioloog Nico Nelissen, is sterk van toepassing op deze casus. Zaanstad heeft zich gerealiseerd dat de eerder ingeslagen weg doodloopt en het vaststellen van het Concept Gebiedsperspectief Achtersluispolder door de Gemeente Zaanstad lijkt een goede eerste stap richting een strategisch incrementeel en emergent adaptief ontwikkelproces.

Een belangrijke kanttekening is dat een strategisch incrementeel en emergent adaptief ontwikkelproces geen heilige graal is. Per opgave moet bekeken worden welke ontwikkelstrategie de meest passende is. In sommige gevallen kan een andere aanpak succesvol zijn, afhankelijk van de opgave, de omgeving en beschikbare middelen.

Voor de Achtersluispolder is te hopen dat de nieuwe strategie leidt tot een nieuw verhaal dat als vliegwiel werkt voor de doorstart van de transformatie. Maar de meest cruciale periode en belangrijkste vragen liggen nog voor ons: krijgen betrokken actoren nu wel een volwaardige plek aan de tafel en kunnen ze zich aan het nieuwe verhaal committeren?

Ook op langere termijn blijven er vragen: sluit de nieuwe strategie beter aan op de capaciteiten van Zaanstad? Is deze koers wel in staat om met veranderende omstandigheden om te gaan? En heeft Zaanstad tijdig haar koers bijgesteld om überhaupt tot een doorstart van de transformatie te komen? Kortom, genoeg aanknopingspunten voor vervolgonderzoek in de Achtersluispolder.