Functies mengen op bedrijventerreinen? Dit zijn de lessen uit vijf gebieden

Onder druk van de woningbouwopgave transformeren steeds meer bedrijventerreinen in Nederland tot gemengde woonwerkgebieden. In de vakwereld is al enige tijd een felle discussie gaande over waarom dit al dan niet een goed idee is. Maar wat vinden ondernemers hier zelf eigenlijk van? In welke mate, en onder welke voorwaarden staan zij open voor functiemenging? En waar moeten de verschillende betrokkenen rekening mee houden bij de totstandkoming van een gemengd woonwerkgebied?

Het mengen van wonen en werken bij gebiedstransformatie staat in Nederland nog relatief in de kinderschoenen: best practices zijn vooralsnog schaars. Platform31 onderzocht daarom op vijf locaties in Nederland hoe dergelijke transformatieprocessen er in de praktijk uitzien. Op basis van interviews met gemeenteambtenaren en ondernemers laten wij zien waar knelpunten liggen en wat daarvoor mogelijke oplossingsrichtingen zijn.

Verdichten versus ruimte voor werk

Bij de woningbouwopgave ligt de nadruk sterk op binnenstedelijke verdichting. Door de beperkte ruimte komen ook bedrijventerreinen daarbij steeds vaker in het vizier om te transformeren. Vertegenwoordigers van het economische domein waarschuwen echter dat steeds meer (mkb-)maakbedrijven op deze manier onder druk komen te staan. Noodgedwongen verlaten ze zelfs de steden. Dit is problematisch gezien de sociaaleconomische waarde van deze bedrijven. Ze vormen een belangrijke bron van werkgelegenheid voor praktisch geschoolden en mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt. Tegelijkertijd moet rekening worden gehouden met de veranderende ruimtevraag en elektriciteitsbehoefte van bedrijven als gevolg van digitalisering, de circulaire economie en de energietransitie.

De urgentie om woningen te bouwen én het belang om werk in de stad te behouden: het zijn ambities die op gespannen voet met elkaar lijken te staan. Toch is het een feit dat veel bedrijventerreinen inefficiënt zijn ingericht. Zo vinden we op menig terrein bedrijven die veel hinder produceren. Maar er staan ook kantoren, sportscholen of winkels: functies die op zichzelf prima naast woningen kunnen (be)staan. De aanwezigheid van dit type functies biedt kansen om een gebied te transformeren tot woonwerkgebied. Daarentegen zijn de bedrijven die veiligheidsrisico’s, geur- of geluidshinder met zich meebrengen meestal meer gebaat bij clustering.

Weinig schuifruimte

Het vinden van de juiste balans hierin vraagt om een gedeelde, integrale regionale visie waarin de belangen van verschillende beleidsdomeinen en buurgemeenten zorgvuldig worden afgewogen. Hierin moet ook worden geanticipeerd op de veranderende ruimtevragen door de eerdergenoemde transities. Op dit moment zijn de mogelijkheden voor gemeenten om ‘schuifruimte’ te creëren beperkt. Volgens hen is daarom een juridische en financiële verruiming van het bestaande instrumentarium wenselijk.

Complexe processen

Als bedrijventerreinen moeten verkleuren naar een gemengd gebied met wonen, zijn er natuurlijk nog tal van planologische, juridische, stedenbouwkundige en bouwtechnische aspecten waar rekening mee moet worden gehouden. Het gaat keer op keer om zeer complexe processen met verschillende wensen en ook botsende belangen. Het verbaast dan ook niet dat de partijen die wij spraken steeds één succesfactor voor transformatie noemen. En dat is de noodzaak dat de verschillende betrokken partijen gezamenlijk opereren in het totstandkomingsproces.

Een continue open en heldere communicatie tussen onder meer gemeente, ontwikkelaars en zittende bedrijven blijkt essentieel en in ieder nieuw proces opnieuw een opgave. Om tot een goede ruimtelijke inpassing te komen, is het raadzaam om ondernemers(collectieven) vroegtijdig in het proces te betrekken en waar mogelijk te betrekken in de uitvraag naar projectontwikkelaars.

Uitplaatsing niet per se nodig

Goed met elkaar communiceren mag dan essentieel zijn, de transformatie is daarmee natuurlijk nog geen feit. Voor bedrijven met een hoge milieucontour is uitplaatsing de enige mogelijkheid om wonen mogelijk te maken. Toch hoeft dat niet per se de optie te zijn voor bedrijven die matige overlast veroorzaken. Zo groeit het aantal innovatieve bouwtechnische oplossingen waardoor verschillende functies beter naast elkaar kunnen bestaan. Denk daarbij aan dove gevels, hogere schoorstenen en stillere koelinstallaties. Ook bestaan er slimme stedenbouwkundige ontwerpoplossingen om bijvoorbeeld zwaar vrachtverkeer niet in aanraking te laten komen met kwetsbare voetgangers of fietsers.

Kansen voor maatwerk

Daarnaast biedt de Omgevingswet straks eveneens mogelijkheden om van de bestaande milieucontouren af te wijken. Beter gezegd: er komen meer mogelijkheden om maatwerk te leveren. De Milieuzonering Nieuwe Stijl die de VNG heeft ontwikkeld is een behulpzaam instrument. Het biedt handvatten om per individueel bedrijf te beoordelen wat de daadwerkelijke overlast is en zo de (on)mogelijkheden voor functiemenging hard te maken. En niet alleen dat. De gemeente Delft heeft in samenspraak met zittende bedrijven en ontwikkelaars voor Schieoevers Noord een nieuw geluidskader in het bestemmingsplan vastgesteld. Hierdoor ontstaan meer passende mogelijkheden om wonen en werken te combineren. De kansen om in werkgebieden ook wonen toe te staan, worden daardoor groter.

Opvallend is dat veel ondernemers niet onwelwillend staan tegenover functiemenging; zij zien hier ook de kansen van. Wel verlangen zij duidelijkheid over de toekomstmogelijkheden van hun bedrijven. Zo vinden meubelmakers het vaak een aantrekkelijk idee om hun werk zichtbaar te maken en meer interactie te hebben met belangstellende passanten en omwonenden. Ze zien zichzelf echter niet zo snel met al hun materiaal verhuizen naar de vijfde verdieping van een ‘werkflat’. Mkb-ondernemers zoeken in het algemeen graag gelijkgestemden op om samen mee te kunnen optrekken. Ook meer zichtbaarheid naar potentiële klanten is voor hen interessant, evenals het uitdiepen van nieuwe marktkansen. Zo geven eigenaren van autogarages bijvoorbeeld aan ‘meer met fietsen te willen doen’, of hun autoshowroom en -werkplaats te kunnen combineren met een delicatessenwinkel en een koffiebar.

Zorgen over huurprijzen

Een woonbestemming levert meer op dan een bedrijfsbestemming. Het is daarom zowel voor private ontwikkelaars als gemeentelijke grondbedrijven financieel aantrekkelijk om zoveel mogelijk woningen te bouwen en het aantal bedrijfsruimtes te beperken. Mkb-ondernemers maken zich op hun beurt zorgen over de stijgende huurprijzen. Als zij geen (mede-)eigenaar van een pand zijn of onderdeel van een collectief of coöperatie, zien zij in voormalige rafelranden over het algemeen nog weinig toekomst voor hun bedrijf als in hetzelfde gebied ineens ‘marktconforme’ huren de norm worden.

Bedrijvigheid ondersteunen

Een mogelijke oplossing om een grote huursprong te voorkomen, is dat de gemeente in een vroeg stadium afspraken met ontwikkelaars maakt over het aantal vierkante meters bedrijfsruimte, het gewenste type en de betaalbaarheid. Juist omdat ruimte voor werk in de stad onder druk staat én de behoefte daaraan groot is, denken grote gemeenten als Rotterdam, Den Haag en Amsterdam hardop na over manieren om dit actief te ondersteunen. Een beproefde manier is om een aanvangshuur te vragen die meestijgt met de omzet van bedrijven. Maar er zijn ook andere manieren om bedrijvigheid te ondersteunen. Publiek-private organisaties zoals een ‘plint-bv’ of een werkcorporatie/coöperatie hebben de intentie om de huisvestingskosten voor de locatie binnen de perken te houden.

Ondernemers in transformatiegebieden zijn zeker enthousiast over dergelijke instrumenten en hebben vooral behoefte aan duidelijkheid. Daarvoor is de genoemde open communicatie essentieel. Duidelijkheid en openheid komen samen in een heldere lijn voor de toekomst en het geloof dat de gemeente dat als hoeder van het algemeen belang kan organiseren.

Gemeenten kunnen hun regierol invullen door het afgeven van kavelpaspoorten, waarin bijvoorbeeld percentages aan sociale bedrijfshuur of de bandbreedtes voor overlast zijn opgenomen. Met ambtelijke kwaliteits- en toetsteams kan het beoogde resultaat door eventuele bijsturing alsnog gerealiseerd worden. Ook kunnen gemeenten met hun voorkeurs- of erfpachtrecht de nodige invloed uitoefenen op de ruimtelijke inrichting.

Eén aanspreekpunt

Ons onderzoek wijst uit dat het in de praktijk lastig is om gedurende het hele proces nauwe contacten te onderhouden met alle betrokkenen: van individuele ondernemers tot bedrijvenkringen, van projectontwikkelaars tot toekomstige bewoners. Tegelijkertijd is dit wel nodig om tot succesvolle ontwikkeling te komen, zowel op plot-, als op gebiedsniveau. Daarom is het van belang dat er één aanspreekpunt is namens de gemeente. Een hoge organisatiegraad van ondernemingen op een bedrijventerrein blijkt bovendien een gamechanger.

Organisatiegraad bevorderen

Bedrijvenkring Schieoevers in Delft geldt in dat opzicht als inspirerend voorbeeld. Zij hebben vanaf een vroeg stadium constructief meegedacht over de ruimtelijke invulling van het gebied, en hebben een convenant gesloten met de gemeente met onderlinge afspraken over ‘de wijze waarop we met elkaar willen omgaan.’ Daarnaast organiseren zij zelf bijeenkomsten waarbij bedrijven ontwikkelaars en ambtenaren uitnodigen om binnen te kijken en gezamenlijk de (on)mogelijkheden te verkennen.

Een hoge organisatiegraad onder bedrijven is echter allesbehalve vanzelfsprekend. Gemeenten doen er daarom verstandig aan om dit zo actief mogelijk aan te jagen, bijvoorbeeld door het faciliteren van een Bedrijven Investeringszone (BIZ) of een Gebiedsinvesteringszone (GIZ). Om ondernemers bij toekomstige conflicten te beschermen is een van onze aanbevelingen dat het raadzaam is om een gebiedsmanager aan te stellen die tussen de partijen in staat.

Uitdagend proces

De schaarse ruimte in Nederland dwingt ons tot efficiënt ruimtegebruik. Dit betekent dat de intensivering van bedrijventerreinen ook de komende jaren op de agenda staat. Daarbij moet steeds de afweging gemaakt worden of functiemenging het gewenste scenario is – en waarom. Gemeenten en provincies moeten nagaan welke bedrijvigheid beter geclusterd kan worden en – waar dit kan – welke ondernemingen wel gemengd kunnen worden met woningen. Daarbij is het van belang om rekening te houden met de maatschappelijke waarde van mkb-bedrijven.

Vervolgens staat de hoe-vraag centraal. Het onderzoek in de vijf gebieden toont aan dat het realiseren van functiemenging een uitdagend proces is, dat onvermijdelijk leidt tot spanningen tussen verschillende betrokkenen. Tegelijkertijd observeren we dat er heel veel wél mogelijk is: ondernemers staan in de meeste gevallen open voor veranderingen en aanpassingen, en gemeenten beschikken over tools om het proces te regisseren en te coördineren, zonder daarbij te vervallen in top-down planologie. Ongeacht de specifieke knelpunten zijn open communicatie, een brede inzet van instrumenten én regionale afstemming om schuifruimte te creëren essentieel in het transformatieproces.