‘Investeren in structuren, niet in stenen’

Hoe stel je je als overheid op in kavelruilprocessen?

‘Ik hoop dat we nog dit jaar zicht hebben op twee tot drie ruilingen’, verklaarde wethouder Wim Brus van de Gemeente Steenwijkerland op de bijeenkomst in Utrecht, waar ruim 250 mensen op afkwamen, onder wie gemeentelijke en provinciale ambtenaren, consultants en ook vastgoedmensen.

De binnenstad van Steenwijk is geselecteerd als een van de tien pilotprojecten van Stimuleringsprogramma stedelijke kavelruil (SSKR) van het ministerie van Infrastructuur en Milieu en het Kadaster. Net als de ondernemers in het centrum van Steenwijk staan grond- en vastgoedeigenaren op de andere negen geselecteerde locaties aan de vooravond van een uitruil van functies, gebouwen en gronden. Daarmee begint de door de minister aangekondigde wettelijke regeling vrijwillige Stedelijke Kavelruil in de praktijk vorm te krijgen. Of het daadwekelijk tot een uitruil komt, hangt af van de wil van de betrokkenen. Maar de nood is vaak hoog. Of zoals wethouder Anette Nijhuis van Haaksbergen het toelichtte: ‘Haaksbergen heeft nu nog zeventien kledingwinkels op een dorp van 25.000 inwoners. De balans is volledig zoek. Tegelijk vind je in het centrum niet zoiets als een pannenkoekenrestaurant voor gezinnen met kinderen. Het centrum was vroeger uitgestrekt en functioneel, maar zal compacter en aantrekkelijker moeten worden. Stedelijke kavelruil kan een prachtig instrument zijn om hier invulling aan te geven.’ De vraag is wat een overheid kan doen om eigenaren en ondernemers aan het ruilen te krijgen.

Eigenaren aan zet
Brus, Nijhuis en ook Angely Waajen-Crins, wethouder in Roermond, zijn het erover eens dat de onroerendgoedeigenaren primair zelf aan zet zijn. Twee jaar geleden waren het de middenstandsondernemers in de gemeente Steenwijkerland zélf die aangaven dat er iets met hun binnenstad moest gebeuren. De aanloop van winkelend publiek liep terug en daarmee is er onvoldoende draagvlak voor het bestaande winkelbestand. Het gevolg: leegstand. Ondertussen neemt wel de behoefte aan kleine woningen voor een- en tweepersoonshuishoudens toe, dicht bij de voorzieningen, maar daarvoor is bij de huidige ruimtelijke indeling van de binnenstad geen ruimte. Brus: ‘Het initiatief van de ondernemers hebben we omarmd. Gezamenlijk met ondernemers, bewoners en gemeente is een visie voor de binnenstad van Steenwijk opgesteld. Aangezien er al voldoende rapporten lagen, hebben we dat in een participatief proces uitgewerkt. Daarvoor stelden we 50.000 euro procesgeld beschikbaar. Het plan van de ondernemers en burgers, gebaseerd op kavelruilingen, is twee jaar later als hamerstuk naar de raad gegaan. Nu wordt het spannend, want kavelruil betekent dat je aan eigendommen gaat zitten. Doe je dat zuiver op basis van vrijwilligheid, of moet je dit op een bepaalde manier afdwingen, mochten bepaalde eigenaren niet meewerken? En wat is je rol als gemeente daarin?

Hou het klein
In de door de minister Schultz aangekondigde wettelijke regeling Vrijwillige Stedelijke Kavelruil is een verplichtende clausule niet opgenomen, zoals die wel bestaat in de WILG (Wet Inrichting Landelijke Gebied). Gedeputeerde Monique van Haaf van Overijssel zegt er juist blij mee te zijn dat dat verlichtende element in de stedelijke variant van de agrarische ruilverkaveling er voorlopig niet komt. ‘Onze ervaring is dat als je tijd investeert in een gezamenlijk draagvlak, je uiteindelijk meer bereikt dan wanneer je als overheid je plan wilt doordrukken’, zei zij op de themadag. ‘Mijd het woord verplicht’, repliceert collega Brus. ‘Op het moment dat je gaat zwaaien met het zwaard denken velen: de overheid komt wel een keer, ik wacht op een mooie uitkoopsom en ga achterover leunen. Nee, laat de werkvloer het zelf opknappen.’ En omdat het om vertrouwen gaat, moet je het vooral klein houden, benadrukte praktijkhoogleraar Friso de Zeeuw tijdens een afsluitend optreden. ‘Begin met een aantal eigenaren. Je moet elkaar aan tafel in de ogen kunnen kijken.’

Kavelruil in de praktijk.

Marktbehoefte
Meerwaardecreatie: daar gaat het in de tien pilots om. Meerwaarde voor de eigenaren, maar ook maatschappelijke meerwaarde in de vorm van een leefbaar centrum of het beter benutten van bestaande ruimte op bedrijventerreinen. Een afgeleide meerwaarde kan zijn dat door de kavelruil geen actieve grondpolitiek hoeft te worden bedreven. Brus: ‘En daar moet je als overheid ook verre van blijven. Mijn stelling is: hoe meer je als overheid intervenieert in zo’n proces, hoe lastiger het van de grond komt. De overheid is geen ondernemer.’ Bestuurswisselingen helpen daar volgens Brus ook niet bij. ‘Bovendien schakel je met een overheidsinterventie het aspect ‘tijd’ uit, die soms nodig is om een project rijp te maken voor de markt. In Hardenberg is in het verleden schwung gemaakt met actieve grondpolitiek. Het heeft gewerkt, maar het zakte na vier jaar in elkaar.’ Als er geen behoefte is in de markt, moet je het niet willen, wil Brus zeggen.

Verleiding
De Provincie Overijssel biedt een platform voor het uitwisselen van informatie en kennis over stedelijke kavelruil. Van Haaf: ‘Zo hoeft niet elke gemeente het wiel opnieuw uit te vinden.’ De provincie stelt zich daarin zeer actief op, bijvoorbeeld door het organiseren van werksessies met eigenaren en de lokale overheid, onder meer in Steenwijk. Het gaat daarbij om het creëren van commitment. Van Haaf: ‘Dat commitment is cruciaal. Stedelijke kavelruil is vrijwillig en staat of valt dus met instemming van eigenaren. Daar is veel overleg voor nodig. Wij faciliteren dat. Ik geloof meer in een ruilmodel waarin verleiding centraal staat en gebiedsstakeholders zelf in de lead zijn.’

Ook Brus ziet vooral een faciliterende rol voor de gemeente weggelegd. In totaal heeft de wethouder ruim 3 miljoen euro gealloceerd voor de vernieuwing van het centrum van Steenwijk. ‘Dit zijn middelen om het proces op gang te brengen en voor fysieke ingrepen. Met bijdragen vanuit overheden en marktpartijken verwachten we een totaalinvestering van 8 tot 9 miljoen.’ Maar nu komt het belangrijkste: het proces moet volgens de wethouder worden georganiseerd door een onafhankelijke partij. Daarvoor is de gemeente hard op zoek naar een citymanager, die voor de helft wordt bekostigd door de ondernemers. ‘Die onafhankelijkheid is cruciaal voor het welslagen van het proces’, weet wethouder Brus, tevens melkveehouder, uit eigen ervaring in het landelijk gebied.

Visievorming
Mocht het voor het welslagen van een ruilproces noodzakelijk zijn dat de gemeente vastgoed verwerft, dan zal Brus dat niet nalaten. ‘Maar wel met de doelstelling dit meteen weer door te verkopen.’

Ook heeft de provincie Overijssel de Herstructureringsmaatschappij Overijssel (HMO) achter de hand. Gedeputeerde Van Haaf: ‘Kern van de HMO is om met partijen tot een ontwikkel- en investeringsstrategie te komen voor de binnenstad. Als het nodig is, kan de HMO naast kennis ook revolverend investeren. Maar de HMO is hier terughoudend in. Wij investeren liever in structuren dan in stenen. Dat laatste vinden we een taak van de markt.’

Tijdens de implementatiefase zal de gemeente het ruilproces planologisch moeten ondersteunen, door bestemmingen te regelen, te ‘ontstemmen’ of eventueel ruimte te geven aan nieuwe functies waardoor nieuw verdienvermogen ontstaat dat weer als motor kan dienen voor in het ruilproces. Volgens Brus is dat slechts een uitvoeringskwestie, zeker onder de nieuwe Omgevingswet die de benodigde flexibiliteit zou bieden. Maar dat kan alleen als er een weldoordachte en gedragen visie onder ligt, die sturend is bij de implementatie van het ruilproces. Iedereen lijkt het daar op de themadag mee eens te zijn. Bezint dus, voor ge begint. Visievorming en vertrouwen zijn cruciaal voor succesvol ruilen