Kijken bij de buren: een analyse van het Duitse grondbeleidsinstrumentarium

Mijn onderzoek begon met een vergelijking van beide woningmarkten. Ook in Duitsland is de beschikbaarheid van woonruimte al jaren een van de meest urgente (politieke) issues. De maatschappelijke discussie gaat onder meer over een gebrek aan woningen, hoge huren in grote steden, de Mietpreisbremse (letterlijk ‘huur-rem’) en de stijging van de vastgoedprijzen en de daarmee gepaard gaande bezorgdheid over een dreigende vastgoedzeepbel. Eind 2018 telde Duitsland 41,4 miljoen woningen. Ruim de helft van de Duitsers huurt een woning (figuur 1).

In de top 7 van Duitse metropolen (Berlijn, Hamburg, München, Köln, Frankfurt am Main, Stuttgart en Düsseldorf) ligt dat percentage hoger. Hier huurt ruim 77 procent van de inwoners een woning. “Dit staat in schril contrast met alle andere grote steden binnen Europa. De reden voor deze uitgesproken verdeling is mede te wijten aan het gevestigde karakter van de vrije huursector en de strenge inkomensnormen die worden gehanteerd bij het kwalificeren voor een sociale huurwoning, waarvan het aanbod zeer beperkt is in vergelijking met Nederland”. De huurmarkt is in Duitsland mede groot vanwege het feit dat eigendom niet is gestimuleerd, anders dan in Nederland.

Bij de aankoop van een woning in Duitsland is bovendien circa 20 procent eigen vermogen nodig, terwijl in Nederland nog steeds 100 procent van de woningwaarde gefinancierd kan worden. In Duitsland bestaat bovendien geen recht op hypotheekrenteaftrek, waardoor de (netto) financieringslasten van een hypotheek hoger zijn dan in Nederland bij een vergelijkebare rente. De hypotheekschuld per huishouden is in Nederland tweemaal zo groot als in Duitsland. Veel verhuurders zijn particuliere woningbeleggers met doorgaans enkele woningen in eigendom.

Forse stijging

De koopprijzen van nieuwbouwappartementen zijn de afgelopen tien jaar verdubbeld en volledig losgekoppeld van de inkomensontwikkeling. Evenals in Nederland zijn in Duitsland de verkoop- en huurprijzen in de steden sinds 2013 fors gestegen. Vooral in grootstedelijke gebieden als München, Frankfurt am Main en Stuttgart hebben huurders te maken met hoge woonlasten. Bij nieuwe verhuringen betalen nieuwe huurders gemiddeld 20 procent meer dan de bestaande huurprijzen door de enorme druk op de woningmarkt.

De nieuwbouw in Duitsland nam vanaf 2011 aanzienlijk toe maar het aanbod blijft net als in Nederland sterk achter bij de enorme vraag. Sinds 2022 zijn de gekapitaliseerde martkhuren onvoldoende om projecten rendabel te krijgen. “Om nieuwbouw in de A-steden rendabel te houden, zou een gemiddelde huurprijs van 21,70 euro/m² moeten worden nagestreefd terwijl de gemiddelde markthuur van €17,90/m² aanzienlijk lager ligt”.

Anders dan Nederland kent Duitsland, ondanks het grote aandeel huurwoningen, geen nationaal stelstel voor sociale huurwoningen. Om ervoor te zorgen dat de huren niet tot astronomische hoogten blijven stijgen, is op 1 juni 2015 de zogenaamde Mietpreisbremse (huurprijsrem) ingevoerd in de meeste deelstaten. Hiermee wordt bewerkstelligd dat bij nieuwe verhuur het huurprijsniveau maximaal 10 procent boven de lokale vergelijkbare huur in de directe omgeving ligt.

Om toch aan de enorme vraag te voldoen, stellen Duitse steden de eisen aan het aandeel sociale woningbouw fors omhoog de laatste jaren. Veelal is het aandeel minimaal 50 procent. Sociale woningbouw wordt mede mogelijk gemaakt door financieringsarrangement zoals Wohnungsbauförderung van de betreffende deelstaat. Beleggers krijgen daarbij financiële steun, veelal in de vorm van goedkope leningen.

Vier soorten instrumenten

Een belangrijk ander instrument dat de lokale overheden in Duitsland inzetten om de bereikbaarheid en betaalbaarheid van het wonen te stimuleren, is het grondbeleid. Interessant is het om te bezien welke instrumenten de oosterburen gebruiken. Kunnen we daarvan wellicht in Nederland leren of deze zelfs overnemen? Hengsterman en Hartmann maken in hun internationale vergelijking van grondbeleids-instrumentarium onderscheid in vier soorten beleidsinstrumenten:

1 Instrumenten die het gebruik beïnvloeden zonder invloed op eigendomsrechten; waaronder referentie-grondwaarden, kostenverhaal en baatbelasting en fiscale en financiële instrumenten

In deze categorie valt het Duitse systeem van Gutachterausschüsse für Grundstückswerte ofwel (publieke) colleges van taxateurs die grondwaarden publiceren. Duitsland voerde dit systeem van openbare referentiegrondwaarden in om speculatie op de grondmarkt te voorkomen. Een van hun taken is het bepalen en publiceren van referentie-grondwaarden. Het online platform BORIS-D is opgericht door expertcomités voor vastgoedwaarden met als doel de vaste referentiewaarden te presenteren en iedereen toegang te geven. Het stelt de markt, door het bieden van grondprijs-transparantie, in staat om effectiever te opereren binnen hun beslissingsomgevingen. Dit kan een aanvulling zijn op de Nederlandse Wet onroerende zaken (WOZ) waarderingssystematiek.

Ten tweede biedt het Duitse systeem van baatbelasting (Ausbaubeitrag) perspectief. In Nederland zijn de mogelijkheden daartoe beperkt gebleken. Daarom kunnen lessen worden getrokken uit de Duitse aanpak: wij omarmen in Nederland het principe hebben het (nog) niet in passende wetgeving om weten te zetten.

Ten derde is het Duitse fiscale instrument ‘Grundsteuer C’ een inspirerend instrument. Het biedt Duitse gemeenten de mogelijkheid grondeigenaren zwaarder te belasten indien zij niet tot realisatie van een bouwplan overgaan maar de gronden daartoe wel al zijn bestemd. Ook de Wohnungsbauförderung kan als inspirerend worden aangemerkt. Dit financieringsarrangement wordt door de deelstaten aan de ontwikkelaar of belegger beschikbaar gesteld waardoor de betreffende woning veelal 30 jaar ‘prijsgebonden’ blijft.

2 Instrumenten die van invloed zijn op bebouwingsmogelijkheden en de inhoud van gebruiks- of beschikkingsrechten, waaronder onderhandelbare grondgebruiksplannen, bebouwingscontouren, stedelijke kavelruil en de bouwverplichting

In deze categorie heb ik vier instrumenten onderzocht. Daarbij is het Duitse instrument van stedelijke kavelruil (Umlegung) het meest relevant. Zeker bij stadsuitbreidingen blijkt het effectief. De Nederlandse evenknie (stedelijke kavelruil) komt tot op heden niet uit de verf. Daarom kan er lering worden getrokken uit de wijze waarop de Duitse wetgever dit instrument heeft vormgegeven. Umlegung heeft een meer dwingend karakter dan onze stedelijke kavelruil. Dwarsliggers kunnen ten gunste van het merendeel van de private actoren en publiek belang worden gedwongen te participeren in de beoogde ruil. Aanvullend daarop moeten we ook lering trekken uit de wijze waarop Duitse gemeenten de Umlegung begeleiden. Een stad als Frankfurt heeft er een gespecialiseerde ambtelijke afdeling voor ingericht, waardoor het in deze stad succesvol kan worden ingezet.

3 Instrumenten die eigendomsrechten herijken en die van invloed zijn op de reikwijdte en de inhoud van gebruiks- of beschikkingsrechten, waaronder voorkeursrecht, erfpacht en verhandelbare ontwikkelrechten

Hier zijn drie instrumenten onderzocht. Het voorkeursrecht wordt in Duitsland niet veel anders toegepast dan in Nederland. Ook de wijze waarop erfpacht wordt toegepast, geeft geen aanleiding voor lessons learned. Een instrument wat wél potentie heeft voor de Nederlandse situatie is de Städtebauliche Entwicklungsmaßnahme (stedenbouwkundige ontwikkelmaatregel) waarbij een gemeente gronden aanwijst voor de stadsuitbreiding van veelal tientallen hectaren. Daarbij wordt de betreffende gronden ingebracht in een grondexploitatie op basis van de huidige waarde, waarmee grondspeculatie wordt voorkomen. Frankfurt am Main past het instrument toe bij de grote stadsuitbreiding Frankfurt-Nordwest waarin 550 hectare wordt ontwikkeld. Dit instrument kent in Nederland geen gelijke en kan zeer effectief zijn bij met name stadsuitbreidingen, zoals (in de Duitse context) geconstateerd door Guhl. Voor de Nederlandse situatie is interessant de wijze waarop het juridisch-planologisch is vormgegeven en waarom een dergelijke overheidsingreep in Duitsland verantwoord wordt geacht. Vanwege de omvang van het instrument is ‘beleidstransplantatie’ naar Nederland een brug te ver.

4 Instrumenten voor de herverdeling van eigendomsrechten, waaronder strategische grondaankoop en onteigening

Tenslotte zijn strategische grondaankopen door gemeente in beide landen mogelijk. Met name de financiële positie van de betreffende gemeente is daarbij doorslaggevend. In juridisch opzicht zijn geen verschillen geconstateerd die aanleiding geven voor het trekken van lessen. Het al of niet toepassen strategische grondaankoop van is voor beide landen meer een (lokaal) politiek vraagstuk. Onteigening is voor een Nederlandse gemeente juridisch makkelijker haalbaar dan voor een Duitse. Daarom geeft de Duitse variant Enteignung geen aanleiding om hier te lande toe te passen.

Inspireren, leren en transplanteren

Daarmee komen we aan de slotvraag: wat kunnen wij in Nederland opsteken van de aanpak in Duitsland? Aan de hand van een conceptueel kader voor de waarschijnlijkheid van beleidsoverdracht tussen landen van Spaans en Louw heb ik de instrumenten voor beide landen geanalyseerd. Daarbij zijn drie niveaus van ‘lessen trekken’ te duiden, die hierboven al kort aan bod kwamen: inspireren, leren en (beleids) transplantatie (figuur 2).

Op het niveau van ‘inspireren’ dragen vijf Duitse instrumenten potentieel bij aan het Nederlandse planologisch instrumentarium. Drie daarvan licht ik hieronder toe omdat de Duitse varianten van de onderhandelbare grondgebruiksplannen en de bebouwingscontouren in beperkte mate lijken te kunnen bijdragen aan meer snelheid in de Nederlandse woningbouwontwikkeling.

Ten eerste Grundsteuer-C waarmee de (Duitse) overheid een hogere belasting kan heffen op gronden die bestemd zijn voor woningbouw, maar niet bebouwd worden. Dit instrument komt voort uit de wens dat er gebouwd wordt indien een bouwtitel is afgegeven (bouwverplichting). Wanneer we het principe van differentiatie in fiscale heffing doortrekken naar meer visievormende planologie (bijvoorbeeld een omgevingsvisie) kan een dergelijk instrument het speelveld van actoren beïnvloeden.

Ten tweede is de financiële ondersteuning van sociale woningbouw via de Wohnungsbauförderung inspirerend. Het is echter een zeer bewerkelijke stimuleringsmaatregel die in tijden van lage rente volledig zijn doel voorbij schiet, zoals rond 2019. Het idee dat niet alleen woningbouwcorporaties profiteren van ‘geborgde’ leningen kan zeker in tijden van hoge rente uitkomst bieden. Mogelijk is hiermee de gewenste en veelal noodzakelijk programmamix bij woningbouw te beleggen bij minder actoren in het betreffende plangebied. Dit kan de snelheid bevorderen. Ten slotte is uit de Duitse Städtebauliche Entwicklungsmaßnahme veel inspiratie te halen voor de Nederlandse context. Het instrument kent in Nederland geen gelijke en maar kan zeer effectief en efficiënt zijn bij met name stadsuitbreidingen. Denk daarbij ook aan de enorme opgave in Nederland rond de uitkoop van boerenbedrijven. In combinatie met de potentie van sommige van dergelijke gronden kan het in het maatschappelijk belang zijn hiervoor een dergelijk instrument in het leven te roepen. De invloed op grondeigenaren in het aangewezen gebied is echter groot, waardoor het om nader onderzoek vraagt.

Meer dwang

Generiek kunnen we concluderen dat de invloed van de Duitse lokale overheid via sommige instrumenten groter en daarmee meer afdwingbaar is dan in Nederland (via Umlegung of de Städtebauliche Entwicklungsmaßnahme), terwijl in andere situaties de lokale overheid juist vleugellam lijkt (bouwplicht). Vleugellam lijken de Duitse steden ook bij de terugloop van de sociale woningvoorraad (door het vervallen van de Bindung) waardoor die bij nieuwbouw moet worden gecompenseerd. Het grote aandeel sociale nieuwbouwappartementen in een willekeurige stedelijke ontwikkeling is onvergelijkbaar met de Nederlandse situatie. Onderdeel van de sterke kaderstelling en regelgeving is de grote invloed van publieke (advies)commissies in Duitsland. Denk hierbij aan de taxatiecommissies en kwaliteitscommissies. Met name die laatste dicteren in veel gevallen de keuze voor stedenbouwkundige bureaus, terwijl de grond in private handen is.

Verschillende bureaus concurreren met uiteenlopende plannen die aansluitend om beoordeling en gunning vragen. De initiatiefnemer heeft daar een beperktere rol. Stedenbouwkundig advies wordt in Duitsland gezien als publieke taak. Wanneer we naar de drempelbedragen kijken van het Europees aanbestedingsbeleid is dat niet onlogisch. De uitwerking van dergelijk advies lijkt meer dan alleen stedenbouw te bevatten. Het schuurt onder andere met architectuur en landschapsinrichting. Gevolg is dat de haalbaarheid van plannen in het geding kan komen door een stapeling van ambities. Het tekent het delicate evenwicht tussen overheidssturing en marktwerking.

Op het niveau van ‘leren’ zijn drie Duitse instrumenten interessant. De Duitse variant van het publiekrechtelijk kostenverhaal (Erschliessungsbeitrag) is veel minder complex dan de Nederlandse variant van kostenverhaal op grond van het exploitatieplan. Minder complex betekent veelal minder ambtelijke overhead en minder afstemming met initiatiefnemers rond het kostenverhaal. Dat komt de efficiëntie en daarmee in potentie ook de snelheid ten goede. Een initiatiefnemer weet zo sneller waar hij aan toe is. Ten tweede kan lering worden getrokken uit de Duitse Ausbaubeitrag, een meer volwassen variant van de Nederlandse baatbelasting. Het lijkt overigens onwaarschijnlijk dat dit instrument van enige invloed is op de versnelling van de woningbouwopgave omdat het veelal betrekking heeft op infrastructuur buiten een plangebied voor (nieuwe) vastgoedontwikkeling.

Het derde leerzame instrument is de Umlegung. Dit is de meer volwassen variant van de Nederlandse stedelijke kavelruil. Met dit instrument weten verschillende Duitse gemeenten, waaronder Frankfurt am Main, een flinke plancapaciteit te realiseren. Het is geen ‘snel’ instrument maar het uiteindelijk dwingende karakter ervan maakt dat verschillend private initiatiefnemers druk voelen om tot overeenstemming te moeten komen. Die juridische doorzettingsmacht ontbreekt in de Nederlandse praktijk waardoor een enkele private partij alsnog dwars kan liggen.

Openbare grondwaarden

Het enige instrument in de categorie ‘transplanteren’ (en daarmee toepassen in de Nederlandse praktijk) betreft de referentie-grondwaarden. Dit instrument kent in Duitsland een veel bredere toepassing en heeft wel een stevige samenhang met andere instrumenten zoals met Grundsteuer-C, Umlegung en met de Städtebauliche Entwicklungsmaßnahme. Niettemin kan een openbaar grondwaarderegister in Nederland sec wel maatschappelijke meerwaarde bieden bij het voorkomen van problemen rond macro-aftopping. Dit is tweeledig. Enerzijds kan hiermee discussie over de hoogte van inbrengwaarden worden voorkomen (tijd). Anderzijds is de hoogte van inbrengwaarde duidelijk(er) vast te stellen. Een ‘te dure’ grondaankoop is daarmee daadwerkelijk het risico van een private initiatiefnemer in plaats van de lokale overheid (geld).