platform voor kennis, nieuws en debat
platform voor kennis, nieuws en debat
Interview

Kosten en opbrengsten dichter bij elkaar brengen

Kosten en opbrengsten dichter bij elkaar brengen

Cis Apeldoorn, adjunct-directeur Ontwikkelingsbedrijf Amsterdam (OGA)

12 dec 2012 - Door: Anne Luijten Met een dreigend tekort van 700 miljoen euro als gevolg van een aantal radicale en bovendien structurele veranderingen op de kantoren- en woningmarkt zijn het voor het Ontwikkelingsbedrijf van de gemeente Amsterdam regelrecht sombere tijden. De gouden jaren zijn voorbij, de jaren waarin met de opbrengsten uit grond voor kantoor- en woningbouw minder lucratieve projecten konden worden gefinancierd én de begroting van de stad flink werd gespekt. Hoe houdt een grondbedrijf zich staande in een tijd van een noodgedwongen bouwstop? Het roer moet om, om te beginnen met de mentaliteit. Een flinke klus, beaamt Cis Apeldoorn: ‘Als ruimtelijke sector zijn wij lui geworden om programmatische regie te voeren op stedelijk niveau. We hebben onvoldoende gekeken naar afzetbaarheid en haalbaarheid, dat was niet nodig want de bomen groeiden tot in de hemel. We hadden heel veel geld en alles leek te lukken.’

Het gevolg daarvan was dat gemeentebreed een groot aantal projecten tegelijkertijd liep, met een totale planvoorraad van maar liefst 50.000 woningen over vijf jaar. Apeldoorn: ‘Als je nagaat dat in de goede tijd 5.000 woningen per jaar werden gestart, dan kun je wel nagaan dat een planvoorraad van 50.000 voor vijf jaar midden in een economische crisis volstrekt niet haalbaar is. Maar niemand stelde zich die vraag , ook wij niet. Om in de woorden van Friso de Zeeuw te spreken: een duidelijk voorbeeld van een Sinterklaasplanning. Alles was tot nu toe op productie gericht en niet op het optimaliseren van kosten en opbrengsten met als gevolg dat we ondanks een sterke markt toch ook met flinke negatieve plannen zaten. De sturing daarop, zowel vanuit het ambtelijk apparaat, als vanuit het bestuur was hierop niet voldoende.’

Overmaat

OGA was de eerste die in 2009 aan de bel begon te trekken. Zij zag de vraag naar kantoorruimte drastisch kelderen en een enorme overmaat in aanbod ontstaan. ‘De vraag naar kantoorruimte is structureel veel en veel minder geworden. Terwijl de opbrengsten wél de kurk waren waar gebiedsontwikkeling op dreef. De kantooropbrengsten die de woningen en (culturele) voorzieningen moeten meebetalen vallen weg.’ Het in de lucht houden van al die ballen kost de stad veel geld. De grond moet verworven worden en bouwrijp gemaakt, er wordt kortom geïnvesteerd maar niet meer terugverdiend met de uitgifte van grond voor kantoren en woningen. De dreigende tekorten begonnen zodanig op te lopen dat er aan het begin van de zomer een noodsituatie ontstond en er wel iets móest gebeuren.

Cis Apeldoorn: ‘Het besluiten tot een bouwstop was een absolute revolutie binnen de gemeente. Het was in feite een planvormingsstop, een afgekondigde denkpauze om ambtelijk en bestuurlijk keuzes te kunnen maken. Zoiets hadden we nog nooit gedaan. Het betekent dat we besluiten die al zijn genomen moesten terugdraaien en dus ons verlies moesten nemen op gedane investeringen. Maar doorgaan was geen optie meer. Het Vereveningsfonds, zeg maar de saldi van de opbrengsten en uitgaven voor de hele stad, stevende af op het enorme tekort van 700 miljoen. We móesten dus wel besluiten tot het indikken van programma. Overigens met als resultaat dat alle marktpartijen opgelucht waren. Ook zij vonden het hoog tijd voor het creëren van schaarste, en ze wilden heel graag dat de overheid daarin keuzes zou maken.’

Publicitaire stunt

Het afkondigen van een ‘bouwstop’ was een noodkreet en bewust publicitair aangezet om de stad en de rest van de wereld te overtuigen van de penibele urgentie van de situatie. Voordat er daadwerkelijk besluiten over te schrappen programma zijn genomen zijn de geplande en lopende projecten in de stad in twee rondes tegen het licht gehouden. ‘De projecten met de grootste tekorten en de grootste risico’s zijn beoordeeld. Wat gebeurt er als je hiermee stopt? Stoppen met projecten kost ons sowieso geld, onder meer vanwege de gedane gemeentelijke voorinvesteringen en claims van ontwikkelaars.’

Na deze doorlichting van projecten werd besloten tot het schrappen van maar liefst de helft van het programma. Een zeer forse maatregel. Van de 2 miljoen vierkante meter kantoren werd één miljoen geschapt en ook voor de woningbouw werd besloten tot een meer realistisch scenario. Dertigduizend woningen werden in deze eerste schouw gefaseerd. Een ‘zeer heftige maatregel’ noemde wethouder Maarten van Poelgeest het. Maar wel noodzakelijk: door het schrappen van opgenomen risicovoorzieningen en voorgenomen investeringen laat het Vereveningsfonds op termijn een positiever beeld zien, hoewel nog niet het gehele verwachte tekort is weggewerkt.

Rendement

Voor de ruimtelijke diensten inclusief het ontwikkelingsbedrijf betekent het nogal wat, niet minder dan een totaal andere rol. Cis Apeldoorn: ‘De schouw van projecten gaf een heel goed inzicht in de manier waarop binnen projecten werd gewerkt. Er werd erg gestuurd op te verwachten rendement en er werden in een vroeg stadium ontwikkelrechten uitgegeven. De voorinvesteringen die wij als actief grondbedrijf deden waren behoorlijk risicovol. We zullen nu op een structureel andere manier met gebiedsontwikkeling om moeten gaan. De tijd van de grote gebaren is voorbij. Er zit domweg een te lange tijd tussen de investeringen en de opbrengsten. Ondertussen loopt de rentetikker door. Die twee, investeringen en opbrengsten, zul je dus dichter bij elkaar moeten brengen. Dat betekent voor de gemeente een andere manier van werken.’

OGA kreeg van het gemeentebestuur de opdracht om nieuwe verdienmodellen en nieuwe ontwikkelstrategieën te onderzoeken. Cis Apeldoorn trekt binnen OGA deze kar. Ze praat met een groot aantal partijen, waaronder marktpartijen, om te komen tot nieuwe vormen van gebiedsontwikkeling. Apeldoorn wil een menukaart samenstellen die moet leiden tot nieuwe ontwikkelingstypologieën. Dat gebiedsontwikkeling onder het huidige gesternte onmogelijk zou zijn, vindt ze onzin. ‘Er is nog steeds veel geld. Het zit bij particulieren, bij pensioenfondsen, bij bedrijven. Maar zij willen alleen investeren in dingen die zeker zijn, in projecten dus met een overzichtelijk risicoprofiel. Ook zal het tempo wat rustiger moeten worden, we moeten meer geduld hebben. De rol van de gemeente zal voornamelijk faciliterend en verbindend zijn. Ruimtevrager en ruimteaanbieder kunnen we met elkaar in verbinding brengen. De overheid is er kortom voor de kaders, de hoofdinfrastructuur en een globaal bestemmingsplan. Ja, dat is een grote cultuuromslag, waar gemeenten en politiek nog veel moeite mee zullen krijgen.’

Leren loslaten

De gemeente heeft daarmee nauwelijks nog grip op resultaten binnen projecten. ‘We moeten leren accepteren dat we het resultaat niet in handen hebben. En dat er even niets gebeurt. We moeten kortom leren loslaten en dat vinden we moeilijk vanuit de bestaande cultuur. We zijn echter hard bezig als ruimtelijke sector, hoe lastig dat ook is, om de nieuwe werkelijkheid te introduceren. Het faciliteren van spontane ontwikkelingen, ook van tijdelijkheid, hoort daar bij. Dat vergt nog steeds een actieve regisserende rol van de overheid, waarbij de invulling van die rol per plek kan verschillen en dus ook de mate van loslaten, maar niet langer de allesbepalende tot in detail regelende overheid die alle risico’s op zijn schouders neemt en op uniforme wijze werkt.’ Particulier opdrachtgeverschap en collectief particulier opdrachtgeverschap verwelkomt Apeldoorn: ‘Daar zit zeker veel in. We moeten als ontwikkelende partijen sowieso veel meer met gebruikers en bewoners om tafel. Zij zijn bereid om te investeren in hun woningen en in hun buurt. Dat levert sociale cohesie op. Planning en stedenbouw moeten meer op organische wijze ontstaan. We hebben steeds meer oog voor tijdelijke functies, zoals studentenhuisvesting en stadslandbouw.’ OGA en stadslandbouw, een combinatie die tot voor kort nauwelijks voorstelbaar was. Cis Apeldoorn: ‘Het zijn denkrichtingen waar we mee spelen. Landbouw in leegstaande kantoorpanden, elders gebeurt het ook, dus waarom niet? Het is nu meer dan ooit van belang om aan te sluiten bij de waarden en de ontwikkelingen van nu. Voedsel is bijvoorbeeld zo’n maatschappelijk issue. Een gemiddeld bord van ons eten heeft zo’n 33.000 kilometer gereisd. Steeds meer mensen beginnen te beseffen wat een energieverspilling dat is, wat een absurde situatie. Rondom Amsterdam is veel tuinbouw. Die streekproducten moeten we veel meer bij de lokale consument brengen. Gebiedsontwikkeling die tegelijkertijd energieleverancier is, is ook zo’n maatschappelijk issue ’.

Initiatieven pakken

In het buitenland is veel inspiratie te vinden voor innovatieve oplossingen. Zelf was Apeldoorn in Berlijn, een stad die al 20 jaar in crisis verkeerd en die manieren heeft gevonden om zichzelf in beweging te houden. ‘Men weet daar de initiatie ven te pakken die als vliegwielen kunnen gaan fungeren. Ook in Amsterdam moeten we dat lokale initiatief steunen. Dat is er genoeg. De gemeente kan dat faciliteren en als het ware de grond teruggeven aan de buurt. Pas nog is op IJburg op de plek van Blok 50 dat voorlopig niet gebouwd gaat worden op initiatief van de bewoners een struinlandschap voor kinderen aangelegd met minimale financiële middelen. Er komen ook schooltuintjes. Dat is een geweldige vorm van tijdelijkheid die weer tot iets anders kan leide n. Hoe ziet Apeldoorn de invulling van nieuwe rollen van andere partijen zoals projectontwikkelaars en corporaties? ‘Voor wat betreft de corporaties is het terug naar de core-business. Ze zullen zich vooral richten op de bestaande voorraad en de renovatiemarkt. Ook denk ik dat ze zich richting huurders veel meer dienstverlenend zullen gaan opstellen, bijvoorbeeld door woonlastenexpert te worden of zelfs energieleverancier. Voor projectontwikkelaars die afhankelijk zijn van vreemd vermogen wordt het de komende tijd erg moeilijk. De banken zullen de solvabiliteitseisen opschroeven en pas gaan financieren als 80 of 90% van het project is verkocht. Ontwikkelaars zullen eerder hun expertise inzetten in een adviseurs-achtige rol. De pensioenfondsen en banken hebben vermogen en willen ook beleggen, maar alleen in risicokleine projecten. We zullen dus veel meer met hen moeten optrekken om te kunnen faciliteren wat zij willen. Voorheen hadden wij de rol om het stedenbouwkundig plan tot in de puntjes uit te werken, nu zullen we veel meer met eindgebruikers en beleggers om tafel gaan om als overheid de verbinding te stimuleren.’

Rotterdam bouwt door

De ochtend dat we elkaar spreken heeft de Rotterdamse wethouder Karakus juist een persbericht uitgedaan met de strekking dat Rotterdam doorbouwt waar Amsterdam een bouwstop heeft ingesteld. Cis Apeldoorn lacht. ‘Rotterdam is heel knap in framen, oftewel de boodschap goed verpakken. Ook in Rotterdam gaan projecten niet door. Dit jaar worden er in Amsterdam met 2.000 woningen méér woningen in aanbouw genomen dan in Rotterdam met 1.300 woningen. Wij gaan dus, net als Rotterdam, gewoon door met bouwen, we hebben alleen een andere boodschap willen brengen. Net als Rotterdam kunnen wij ons een totale bouwstop helemaal niet veroorloven en Rotterdam heeft net als wij een deel van haar programma stopgezet.’ Rotterdam laat zich in het persbericht voorstaan op ‘slagvaardige coalities’ die zij met de markt sluit. Ook Amsterdam zit met marktpartijen om tafel, benadrukt Apeldoorn, in meerdere gremia zoals ambtswoninggesprekken en het overleg ‘Bouwen voor de stad’ met corporaties. Cis Apeldoorn: ‘Er was een duidelijke roep om gemeentelijke regie op stedelijk niveau. Iedereen vist immers in dezelfde vijver, dan is het beter om de investeringskeuzes op elkaar af te stemmen. Afstemmen met marktpartijen en corporaties is voor ons meer dan ooit noodzakelijk.’

Ambitie blijft

Ook Amsterdam gaat met marktpartijen aan de slag. Zeker nu het Rijk de handen af trekt van de steden. Heel jammer, zucht Apeldoorn. ‘Want je moet het van de steden hebben. Economische groei komt uit de steden. Niet investeren in de steden is dus uiterst onverstandig. Bovendien, als het gaat om CO2-reductie zijn de steden met hun grote dichtheden dé plek om maatregelen te nemen. Verdichting binnen de stad en transformatie zijn belangrijke opgaven. Dat kost geld. De trek naar Amsterdam is er nog steeds. Er ligt een immense opgave voor de bestaande voorraad.’

Nu is het tijd om een perspectief te bieden voor de langere termijn. Cis Apeldoorn: ‘Door met een aantal projecten te stoppen kunnen andere proejecten wél doorgaan. De ambitie blijft onverminderd bestaan. We zullen zaken alleen drastisch anders moeten aanpakken. Voor het Foodcentre in West bijvoorbeeld zijn we nu bezig met nieuwe aanbestedingsvormen, zoals Rijkswaterstaat dat doet met Design and Constructcontracten. Om de planvorming en grondexploitatie aan de markt over te laten, nee, dat is niet echt gebruikelijk in de bestaande cultuur.’

Auteur

Portret - Anne Luijten
Anne Luijten

Voormalig hoofdredacteur van Gebiedsontwikkeling.nu

Bekijk alle artikelen
Blijf op de hoogte