Nut en noodzaak van gebiedsontwikkeling

Nieuwe verdienmodellen, value capturing, verhandelbare ontwikkelingsrechten, ontkoppeling bouwrecht van het eigendomsrecht, stedelijke herverkaveling, planbaatheffing: het is een greep uit de vele voorstellen die de afgelopen tijd naar voren zijn gebracht om gebiedsontwikkeling ‘vlot te trekken’. De voorstellen gaan vaak gepaard met een sterk gevoel van maakbaarheid. Het vakgebied van de gebiedsontwikkeling kent vele tovenaarsleerlingen. De meeste voorstellen richten zich op een verbetering van de bekostiging van onrendabele plannen en planonderdelen.

Uiteraard hebben de afzonderlijke ideeën voordelen. Ik richt me hier echter op een onderliggende tekortkoming die voor allemaal geldt. Los van het feit dat de verwachtingen over de werking misschien wat te hooggespannen zijn, beginnen de pleitbezorgers naar mijn overtuiging vaak aan de verkeerde kant. Ze beginnen namelijk bij de oplossingen, ofwel bij de hoe-vraag in plaats van de wat-vraag. Dit geldt overigens ook voor gerelateerde pleidooien om de bouw weer op gang te brengen, zoals recentelijk zichtbaar was in de discussie over de verhuurdersheffing.

Een focus op de hoe-vraag impliceert namelijk dat gebiedsontwikkeling, zoals we dat voor de crisis kenden, als het even kan moet worden gecontinueerd, zij het in een ander jasje, een ander ‘verdienmodel’. Maar was de manier waarop we voor de crisis gebiedsontwikkeling bedreven, en de resultaten die daarmee werden geboekt, in alle opzichten wel zo goed? Een fundamentele bezinning daarop zou vooraf moeten gaan aan beantwoording van de hoe-vraag. Met terugwerkende kracht kunnen we toch wel stellen dat het allemaal wat te veel en te groot was.

Exploitatietekorten

Uit de tientallen gebiedsontwikkelingen die het Planbureau voor de Leefomgeving in verschillende onderzoeken heeft bekeken komt naar voren dat exploitatietekorten reeds voor de crisis aan de orde van de dag waren. Dit was onder andere het gevolg van aanzienlijke stedenbouwkundige ambities – niet zelden naar voren gebracht door goedbetaalde Spaanse stedenbouwkundigen – en de ambitie om gebieden zo integraal mogelijk aan te pakken. Alles werd met alles verknoopt. En exploitatietekorten werden gezien als gaten die gedicht moesten worden en niet als indicatie van onvoldoende marktvraag. Het hebben van tekorten werd mede in de hand gewerkt door de royale beschikbaarheid van rijkssubsidies zoals de locatiegebonden subsidies en de ISV-gelden. Het opvullen van tekorten kan uiteraard gerechtvaardigd zijn wanneer de maatschappelijke betekenis van een plan het plangebied overstijgt, bijvoorbeeld wanneer sprake is van een verbetering van de concurrentiepositie van een stad. Dit wordt evenwel lang niet altijd aannemelijk gemaakt.

Ook het overaanbod van kantoren en in mindere mate van winkels laat zien dat gebiedsontwikkeling lang niet altijd het algemeen belang heeft gediend. Met name bij kantoren stond een relatief hoog aandeel bij oplevering al leeg. Belangrijker nog is dat nieuwe kantoren ervoor hebben gezorgd dat bestaande, nog niet afgeschreven kantoren in onbruik zijn geraakt.

Lokaal maatwerk

De discussie zou daarom veel meer moeten gaan over de fundamentele vraag naar nut en noodzaak van gebiedsontwikkeling. Wat is gelet op de stedelijke opgave nodig en waar precies? Dit is een vraag die niet in algemene zin te beantwoorden valt, dat is lokaal maatwerk. Meer algemeen is het van belang dat we ervoor zorgen dat het aanbod beter en sneller reageert op de vraag. Ook moeten financiële tekorten veel meer worden beschouwd als indicator van die vraag, in plaats van een hobbel die koste wat kost moet worden genomen. Geen l’art pour l’art, geen gebiedsontwikkeling omwille van de gebiedsontwikkeling.