Onderzoek: Zweedse duurzaamheidsambities worden lang niet altijd waarheid

Hoe ben jij in Zweden terechtgekomen?

“Ik heb mijn master Stedenbouw aan de TU Delft gevolgd en toen heb ik via een Erasmus-uitwisseling een half jaar in Zweden gestudeerd, aan Chalmers University of Technology in Göteborg. Tijdens dat halfjaar ontstond het idee om ooit voor langere tijd in Zweden te gaan wonen. In 2020 dachten mijn partner en ik: nu gaan we ervoor. En toen heb ik aan dezelfde universiteit een PhD gekregen. In Zweden zijn PhD's vaak projecten die al klaarliggen en solliciteer je op een project. En dit project lag mooi in lijn met mijn master en afstudeerproject, een perfecte match.”

Wat voor onderzoek heb je uitgevoerd?

“Ik ben vorig jaar gepromoveerd op mijn proefschrift Experimenting for Sustainability: Institional Capacity Building in Swedish Sustainable Urban Development Projects. In mijn proefschrift onderzoek ik hoe duurzaamheidsambities in gebiedsontwikkelingsprojecten in de praktijk worden gebracht en waarom er vaak een kloof ontstaat tussen de initiële doelen en de uiteindelijke resultaten. Aan de hand van drie cases laat ik zien hoe gemeenten en ontwikkelaars samenwerken om duurzaamheidsambities te implementeren.”

“In die cases, die al waren uitgezocht, lag mijn focus op het stedenbouwkundige aspect en het schaalniveau tussen de gebouwen en de wijken. Het zijn drie wijken met hoge duurzaamheidsambities en de vraag was: hoe verlopen de processen tussen gemeenten en ontwikkelaars in die wijken bij het implementeren van die hoge duurzaamheidsambities?”

Hoge duurzaamheidambities, wat betekent dat in de praktijk?

“Mijn onderzoek was vooral gericht op de doelen rondom energie. Naast energie zijn er ook veel andere duurzame doelen natuurlijk, zoals sociale duurzaamheid, groen en transport. Ik heb mij vooral op energie gericht, maar denk dat veel van mijn bevindingen ook gelden voor die andere duurzaamheidsdoelen. Historisch gezien zijn de energiedoelen erg belangrijk in Zweden. Maar ik ontdekte dat gefragmenteerde verantwoordelijkheden, een zwakke handhaving/naleving en een gebrek aan continuïteit er toch voor zorgen dat de implementatiekracht in deze gebiedsontwikkelingen om de duurzaamheidsambities te realiseren laag is.”

Zweden is, zowel bij ons op het platform als ook in veel andere vormen, vaak een voorbeeld voor Nederlandse gebiedsontwikkelaars als het gaat om duurzaamheid. Hoe sluiten jouw conclusies aan bij de verwachtingen die jij van tevoren had?

“Ik had een rooskleurig beeld van duurzame wijken in Zweden. Bijvoorbeeld Hammarby Sjöstad in Stockholm is zo'n case study die ook in Nederland heel veel wordt aangehaald. Het gras is altijd groener aan de overkant dus dan denk je al snel: in Nederland werkt het allemaal niet en doen we zo weinig. Maar toen ik tijdens mijn sollicitatiegesprek de problemen schetste waar wij in Nederland tegenaanlopen rondom duurzaamheid zeiden ze meteen: ja, die problemen hebben wij hier ook. Toen dacht ik:  misschien is er meer overlap dan ik denk. Dus ik had misschien iets te veel een roze bril op. Maar dat rooskleurige beeld leeft denk ik breder in Nederland.”

Voordat we bij de conclusies komen, wat zijn belangrijke verschillen in context tussen Nederland en Zweden?

“Gemeenten in Zweden hebben heel veel macht op dit vlak, zij mogen heel veel bepalen. Er is weinig regionale coördinatie en de provincies in Zweden hebben niets met gebiedsontwikkeling te maken. Ook op nationaal niveau is er buiten de wetgeving niet veel invloed. Gemeenten mogen bepalen waar, wanneer en hoe zij aan gebiedsontwikkeling doen. Van oudsher is er ook veel focus op de lokale overheid, maar de traditie van participatie is minder ontwikkeld. In de cases waar ik naar heb gekeken, wordt een gebiedsontwikkeling niet echt samen opgepakt, maar heeft de gemeente een leidende rol. Ontwikkelaars worden bijvoorbeeld pas later in het proces betrokken.”

Jij noemde eerder al gefragmenteerde verantwoordelijkheden, zwakke handhaving/naleving en gebrek aan continuïteit. Zijn dat de belangrijkste bevindingen uit jouw promotietraject?

“In 2015 is er een wetsverandering geweest en sindsdienmogen gemeenten geen duurzaamheidseisen stellen die strenger zijn dan het nationale bouwbesluit. Maar de wet is vaag en op meerdere manieren te interpreteren. Dus je ziet dat sommige gemeenten die eisen nog wel stellen en anderen zeggen: dat kan totaal niet. Dat maakt dat het ontwikkelen van dit soort duurzame wijken niet zo gemakkelijk is. Je kan in een bestemmingsplan bijvoorbeeld niets anders zeggen over de energielabels van gebouwen dan in de wettelijke richtlijnen staat voorgeschreven.”

“In mijn proefschrift noem ik dat “georganiseerde onverantwoordelijkheid”. Er is heel veel onduidelijkheid. Aan het begin van een ontwikkeling is heel veel initiatief en energie, gemeenten willen heel graag. Alleen in het proces verdwijnt de energie door die onduidelijkheid omdat niemand weet wie verantwoordelijk is. Dat is problematisch omdat duurzaamheidsdoelen niet worden opgevolgd en niet wordt gecontroleerd of ze worden gehaald. En dan kunnen ontwikkelaars toch doen wat ze willen in sommige gevallen. Er zijn wel ambitieuze ontwikkelaars, maar er ontstaat ook irritatie bij die groep. Bijvoorbeeld omdat de minder ambitieuze ontwikkelaars niet worden gecontroleerd.”

“Een andere bevinding is dat door de wetswijziging uit 2015 gemeenten en ontwikkelaars naar andere middelen moeten grijpen. Voorheen konden ze veel doen aan de hand van het bestemmingsplan, maar nu moeten ze veel meer in overleg met ontwikkelaars. Of ze organiseren ineens veel meer prijsvragen. Je ziet dat het allemaal nog wel zoeken is in de nieuwe situatie. De hoofdconclusie is dat er aan het begin van het proces heel veel capaciteit bij de overheden en andere partijen is om deze duurzame gebiedsontwikkelingen te organiseren, maar dat die capaciteit heel snel afneemt. Actie en energie aan de start, maar omdat opvolging en structuur ontbreken gaan de ontwikkelingen niet zoals mensen zouden willen.”

Hoe zie of zag jij deze dingen terug in de cases die jij hebt onderzocht?

“In mijn eerste casestudy, Kvillebäcken in Göteborg, blijkt maar 24 procent van de gebouwen net zo energiezuinig te zijn als in het oorspronkelijke plan van de gebiedsontwikkelingwas opgenomen. Tuurlijk, ook de rest van de gebouwen is grotendeels energiezuinig. Maar het is wel interessant. En dit soort conclusies worden niet gecommuniceerd. Ook in de evaluaties van de ontwikkelingen komen dit soort constateringen niet echt terug. Het is denk ik ook wel moeilijk om te zeggen op welke manieren een gebiedsontwikkeling gefaald heeft. Terwijl het denk ik heel belangrijk is om dat soort dingen juist wel te delen, omdat wij daar alleen maar van kunnen leren zodat we die fouten niet weer maken.”

Wat kunnen Zweedse gemeentes en overheden doen om niet opnieuw in diezelfde valkuilen te stappen?

“Zweedse gemeentes hebben meer mogelijkheden dan ze zelf denken. Het is vaak een gebrek aan kennis of durf. Kunnen we twee jaar na oplevering nog terug naar de ontwikkelaar als een gebouw toch niet zo energiezuinig is als beloofd en afgesproken? Nee, zeggen ze dan, dat gevoel is er niet. En er wordt niet vaak de tijd genomen om te reflecteren op al afgeronde ontwikkelingen. In de interviews die ik heb afgenomen, gaven de ontwikkelaars vaak aan dat ze blij waren dat ik er was, omdat er iemand geïnteresseerd was in de uitkomsten en resultaten.”

Wat is jouw advies aan deze partijen nu jij jouw promotie hebt afgerond?

“Zorg dat er meer duidelijkheid komt over wat gemeentes kunnen en mogen sinds 2015. De werkwijze is interessant. Dat je als nationale overheid zegt: dit zijn de eisen op nationaal niveau en je mag niet ambitieuzer zijn dan dat. Wat is daar nou slecht aan? Dan hoor ik terug dat het lastig is voor ontwikkelaars om in verschillende gemeentes op verschillende manieren te bouwen. Maar ik vind dat een overheid best wel wat meer ambitie mag tonen. En de gemeente heeft in Zweden heel veel grond in bezit en heeft een machtspositie. Dan mag je best wat strenger zijn op die duurzaamheidsambities.”

“Een sterkere rol voor de gemeentes is daarmee wel een van mijn hoofdaanbevelingen. En dat die gemeentes beter gebruik maken van de instrumenten die ze al tot hun beschikking hebben. Iedereen is ergens anders verantwoordelijk voor en dat is lastig in de praktijk. Het checken van het bouwbesluit gebeurt bijvoorbeeld niet door de teams die verantwoordelijk zijn voor de gebiedsontwikkeling, maar door een apart team. In een bestemmingsplan kan veel meer dan gemeentes nu denken. In Vallastaden in Linköping leggen ze de gebouw- en verdiepingshoogten niet van tevoren vast. Iets heel simpels, maar dat zoiets niet vastligt maakt het voor ontwikkelaars veel makkelijker om te experimenteren met houtbouw.”

Wat zijn de lessen voor de Nederlandse praktijk?

“Een op een kopiëren is lastig, omdat de context anders is. Er is bijvoorbeeld nu een laagconjuctuur in Zweden, dat weten weinig mensen. De situatie wordt zelfs vergeleken met die van de financiële crisis in 2008, zoiets heeft ook invloed. En dat is anders dan in Nederland. Maar ik denk dat een aantal van de inzichten uit mijn proefschrift zeker relevant kunnen zijn voor Nederlandse professionals.”

“Bijvoorbeeld hoe je als ontwikkelaar of overheid wel die duurzame ambities kan hebben en ervoor kan zorgen dat die ambities ook werkelijkheid worden en opgevolgd worden. Eenvan de Zweedse cases wordt bijvoorbeeld gebruikt als referentie voor het project Kop Boulevard in Enschede, ik ben heel benieuwd hoe dat gaat uitpakken. Maar ze zijn ook vergelijkbaar met governance- en implementatievraagstukken waar Nederlandse gemeenten en ontwikkelaars tegenaan lopen.”

“Wat je in Zweden heel erg ziet is dat er een constante drang is om nieuwe experimenten uit te voeren, om zodoende nieuwe oplossingen te vinden. Dat is goed, maar het is wel belangrijk om de lessen uit die experimenten te waarborgen zodat je er ook echt iets van kan leren. Dat herken ik ook uit Nederland. Je wil als gebiedsontwikkelaar verder komen dan het experiment.”