Oost-Nederland heeft integrale grondstrategieën nodig, maar die blijven uit

De druk op de ruimte is groot, ook in Oost-Nederland. De provincie speelt een belangrijke rol als regisseur en daarbij is het strategisch omgaan met grond steeds belangrijker. Dat geldt zowel voor grond die de provincie zelf bezit als voor percelen die eigendom van anderen zijn. In het onderzoek ‘Grond voor grondstrategie’ bracht de Rekenkamer Oost-Nederland de grondstrategie van de provincies Gelderland en Overijssel in kaart voor natuur, landbouw, water, mobiliteit, economie, wonen en energie. Een grondstrategie is een plan om (beleids-)doelen te bereiken via de inzet van grondinstrumenten: dat kan om eigendom gaan maar ook een breed scala aan andere instrumenten. In een integrale grondstrategie wordt de samenhang tussen beleidsopgaven beschreven en worden keuzes gemaakt over prioritering van doelen en inzet van (grond)instrumenten.

Grote verschillen

In gebieden komen de genoemde beleidsthema’s samen: het woonbeleid raakt bijvoorbeeld het energie-, mobiliteits- en waterbeleid. Uit het onderzoek blijkt dat de onderzochte beleidsthema’s grote verschillen laten zien in hun grondstrategie en de inzet van grondinstrumenten. Deze verschillen hangen samen met (de urgentie van) de doelen die gerealiseerd moeten worden. Daarnaast spelen eventuele wettelijke taken en (de zwaarwegendheid van) bestuurlijke afspraken een rol, alsmede hoe de provincie haar rol ziet. In het algemeen geldt dat hoe urgenter de opgave en hoe sterker de provincie zich verantwoordelijk voelt, hoe sturender de instrumenten zijn die worden ingezet. In de praktijk kunnen de verschillende grondstrategieën in één gebied ‘landen’, ook al zijn dezelfde overheden betrokken.

Bij water wordt bijvoorbeeld gekozen voor een ‘regulerende’ grondstrategie en sterk ingezet op juridische instrumenten. Zo kan de provincie de doelen voor schoon, voldoende en veilig water bereiken, zonder de grond zelf in bezit te hebben. Zowel Gelderland en Overijssel kiezen er voor om zaken te regelen via ge- en verboden in de verordening. Bij grondwater is de provincie overigens wettelijke verplicht om zaken in de verordening te regelen. Bij klimaatadaptatie – waar de provincie geen wettelijke taken heeft - kiezen beide provincies voor inzet van stimulerend instrumentarium in de vorm van subsidies.

Aan- en verkoop van grond zagen we vooral bij natuur en mobiliteit, de ‘klassieke thema’s’ van het grondbeleid, en bij de landbouw, waar zowel Gelderland als Overijssel ruilverkaveling faciliteerde. Bij het thema natuur was een duidelijk verschil in grondstrategie tussen beide provincies zichtbaar. Het beleidsdoel komt voor beide provincies overeen: het realiseren van het nationale natuurnetwerk (NNN) binnen de provinciegrenzen (8.414 ha in Gelderland en 8.199 ha in Overijssel). Beide provincies werken sinds 2013 aan deze opgave. In het realisatie van het NNN kiezen Overijssel en Gelderland echter verschillende wegen.

Overgaan tot onteigening

In Gelderland ligt de nadruk op gebiedsprocessen, waarbij grond op vrijwillige basis wordt verworven tegen marktprijzen om de grond om te vormen naar natuur of agrarische grond met natuurwaarden. Overijssel koos voor een dwingende benadering, waarbij de provincie Projectbesluiten (voorheen Inpassingsplannen) vaststelt voor gebieden. Op basis van deze Projectbesluiten probeert Overijssel grond minnelijk te verwerven, waarbij de eigenaar van de grond volledige schadeloosstelling wordt geboden. Als dit niet lukt, kan de provincie over gaan tot onteigening. In de praktijk is dit sinds de start van het realiseren van het NNN niet onteigend en slechts eenmaal een gedoogplicht opgelegd op basis van een inpassingsplan. De strategie van Overijssel is relatief kostbaar, omdat de prijs van de grond hoger is doordat ook schadeloosstelling wordt geboden. Volgens de provincie staat daar gegarandeerde realisatie van de beleidsopgave tegenover. Overigens ligt Gelderland voor in de realisatie van het NNN: in januari 2024 was 77 procent gerealiseerd, waar dat in Overijssel 67 procent was.

Een nieuwe ontwikkeling in de grondstrategie is zichtbaar bij het wonen in de provincie Gelderland. Gelderland is nadrukkelijk bezig om de inzet van het grondinstrumentarium te verbreden. Waar actief grondbeleid met aan- en verkoop eerder als het domein van gemeenten werd gezien, wil de provincie nu gemeenten actief ondersteunen bij woningbouwopgave door het aankopen van grond. De afgelopen jaren voerde de provincie een pilot uit en inmiddels is actief grondbeleid onderdeel van het Actieplan Wonen 2025-2027 om de woningbouwopgave te versnellen.

Kijkend naar de toekomst, lijkt de rol van actief grondbeleid in de grondstrategie van de provincie Gelderland groter te worden, want naast wonen kiest men hier ook voor bij energie. Bij het uitbreiden van de energie-infrastructuur – nodig om netcongestie aan te pakken – noemt de provincie sinds 2024 expliciet het vestigen van voorkeursrecht (zodat de provincie vrijkomende grond als eerst kan kopen) en aanbesteding bij grondverkoop (het stellen van eisen aan de kopende partij) als beschikbare instrumenten. De provincie maakte tot nu toe hier echter geen extra budget voor vrij. Zowel bij Wonen als bij Energie geldt dat de nieuwe grondstrategie zich in de praktijk zal moeten bewijzen.

Praktijk blijkt weerbarstig

In dit verband komt het belang van integraal denken en werken steeds terug. De verschillende beleidsopgaven ‘stapelen’ immers in de fysieke ruimte. Er is dus een integrale blik op grondinstrumenten nodig om doelen te bereiken; over de verschillende beleidsthema’s heen én in afstemming met partners. De praktijk bleek bij beide provincies echter weerbarstig: de Rekenkamer vond zowel in Gelderland als in Overijssel geen integrale grondstrategieën, die in de afgelopen periode zijn opgesteld.

Hoe valt dat gemis te verklaren? In beide provincies erkennen Gedeputeerde Staten (GS, het dagelijks bestuur van de provincie) het belang van grondstrategie, maar integrale afwegingen komen moeizaam van de grond. Zo staat expliciet in het Gelderse grondbeleid uit 2022 dat er een grondstrategie kan worden opgesteld voor “complexe ambitie-overstijgende gebiedsopgaven,” maar dat is niet gebeurd. In Overijssel is een grondstrategie één van de vier besluitvormende documenten in het grondbeleid, maar in de praktijk wordt er nog niet altijd op deze wijze gewerkt. De (drie) beschikbare grondstrategieën gaan over specifiek afgebakende onderwerpen, waarbij integrale afwegingen ontbreken. In het onderzoek van de Rekenkamer kwam integraal afwegen juist als aandachtspunt naar voren. De beleidsafdelingen redeneren vanuit hun eigen doelen en een integrale afweging komt daarmee niet automatisch tot stand.

Ontwikkeling biedt kansen

Onze conclusie: om de schaarse ruimte goed te kunnen verdelen, zijn integrale afwegingen over de inzet van grond en grondinstrumenten heel hard nodig. Het ontwikkelen van integrale grondstrategieën biedt wat ons betreft volop kansen: kansen om doelen beter te bereiken en om concurrentie om grond binnen de provincie en met partners voorkomen. Naast de provincies hebben namelijk ook nutsbedrijven (die houden zich bezig met bijvoorbeeld elektriciteit of drinkwater) en medeoverheden, zoals waterschappen en gemeenten, publieke doelen die zij binnen de provinciegrenzen moeten realiseren. Dat vraagt om afstemming en strategische keuzes. Zeker omdat deze afstemming nog lang niet optimaal verloopt. Tenslotte kan evaluatie van de (huidige) inzet van grondinstrumenten helpen om de benodigde integrale grondstrategieën te ontwikkelen. Het is belangrijk om niet af te wachten, maar aan de slag te gaan met het ontwikkelen van integrale grondstrategieën, zonder perfectie of het perfecte moment te willen zoeken. Het beste is immers de vijand van het goede.