Op zoek naar de weerbare stad

symposium PBL 19 juni ‘Global Challenges – Urban Futures’

Hoe geven we de idee van een schone, zuinige, leefbare stad handen en voeten? Gastheer Maarten Hajer, directeur van het PBL, heeft vier deskundigen uitgenodigd om hardop na te denken over de invulling van een ‘smart’ urbanisme als voorwaarde voor een ‘smart city’. Onder het motto ‘Global Challenges – Urban Futures’ geeft hij een voorzet.

Sprong vooruit

Hajer refereert aan de door de Europese Commissie georganiseerde Green Week, begin juni, die geheel gewijd was aan de circulaire economie: een productie- en consumptiesysteem gericht op hergebruik van materiaal en behoud van waarde. “Nu ook in beleidskringen het besef lijkt door te dringen dat mondiale verduurzaming vraagt om een volledige omslag in de omgang met natuurlijke hulpbronnen, is de vraag: wie brengen de noodzakelijke veranderingen teweeg?” Naarmate het vertrouwen in internationale besluitvorming en leiderschap afneemt, lijkt de hoop gevestigd op bestuur en inwoners van steden, geeft Hajer aan. Steden zijn immers grootverbruikers van stoffen. Verdergaande verstedelijking maakt de relatieve voetafdruk alleen maar groter, dus valt in de stad flinke winst te boeken als het gaat om verduurzaming. Stedelijke besturen, burgerinitiatieven of publiek-private samenwerkingsverbanden zijn wellicht bij machte hun eigen stoffenstromen te beteugelen en te reorganiseren. Dit vergt een leerproces op mondiale schaal, stelt Hajer, dat niet alleen draait om betere kennisuitwisseling, maar ook om het inzicht dat elke infrastructuur altijd in een bepaald opzicht tekort schiet. “Kijk naar het binnenstedelijke wegennet van een metropool als Londen: geschikt voor autoverkeer, totaal ongeschikt voor fietsverkeer.” Het vormgeven van de duurzame stad vraagt om een compleet andere starthouding.

Van wie, kortom, komen de echt slimme oplossingen? Wie gaan de ‘smart city’ vormgeven? Hajer: “Zo lang verstedelijking op het zuidelijk halfrond volgens 20ste-eeuwse principes plaatsheeft, zal de wereld met 20ste-eeuwse problemen blijven kampen. Een weerbare stad is een stad die haar stoffenstromen, haar metabolisme, onder controle heeft. Kunnen we een sprong vooruit maken aan de hand van een slim, genetwerkt urbanisme op mondiale schaal?”

Afrika: decentraal en kleinschalig

Mark Swilling (Stellenbosch University, UNEP IRP) roept het beeld op van een in sneltreinvaart verstedelijkte wereld, met het zwaartepunt op het zuidelijk halfrond. Hoe ingrijpend zijn de gevolgen hiervan voor natuurlijke hulpbronnen? “China heeft in de afgelopen drie jaar meer cement verbruikt dan de VS in de gehele 20ste eeuw.” Swilling vertelt dat op het Afrikaanse continent nu meer mensen in steden wonen dan in Noord-Amerika of Europa, dat de stedelijke populatie in de komende vier jaar verder stijgt naar 1,2 miljard, maar dat de productiecapaciteit voor elektriciteit van heel Afrika momenteel gelijk is aan die van Frankrijk. “Afrika is een van de zeven snelst groeiende economieën ter wereld. De behoefte aan energievoorziening zal er fors toenemen. Als louter gangbare elektriciteitsproductiemethoden worden toegepast, kun je het behalen van mondiale klimaatdoelen op je buik schrijven.”

Met andere woorden, hoe gaat de rest van de wereld ervoor zorgen dat Afrika een duurzame stedelijke ontwikkeling doormaakt? Volgens Swilling is het zaak in steden in zowel ontwikkelingslanden als opkomende economieën gangbare verdienmodellen te doorbreken en de markt opnieuw uit te vinden. Hoe? Door te geloven in de stedelijke ruimte als bakermat van innovatie én sociale coalities die de markt opnieuw vormgeven. Volgens Swilling worden Afrikaanse steden nog te vaak gezien als gemeenschappen zonder bestuur en organisatie naar vertrouwd Westers model. “Hun heterogeniteit is echter hun kracht die, stapje voor stapje en via een weg van kleinschalige veranderingen (‘radical incrementalism’) tot een wezenlijke omslag kan leiden.” Een duurzame toekomst voor stedelijk Afrika, betoogt Swilling, ligt besloten in de belofte van de informele, organische initiatieven en kleinschalige, decentrale systemen.

Geen motors van groene economie

Joyeeta Gupta (University of Amsterdam) betwijfelt of steden in staat zijn mondiale milieuproblemen op te lossen. Te veel regeringen op het zuidelijk halfrond nodigen buitenlandse investeerders uit om grondstoffen te winnen, zodat voorraden voor de eigen verstedelijkende bevolking alleen maar afnemen. Ook ecosysteemdiensten gaan verloren waar steden de balans tussen veerkracht en gebruik bruut verstoren. Behalve problematiek rond stoffenstromen benoemt Gupta ook de rol die grote migrantenstromen spelen in stedelijke ontwikkeling. Aansluitend op Swilling pleit ze ervoor de informele verbanden en centra die mede door migratie ontstaan, de ruimte te geven om een eigen vraag-aanboddynamiek te ontwikkelen. “In de komende tien jaar zullen er in ontwikkelingslanden een miljard mensen in steden gaan wonen. Een bepalende groep spelers in de wereldeconomie, temeer daar consumptie in deze landen alleen maar zal toenemen.”

Op het huidige wereldtoneel zijn steden niet of slechts in beperkte mate in staat om productie-, consumptie-, en distributiepatronen te reguleren en te verduurzamen, is Gupta’s conclusie, en daarom is er weinig reden om steden als de motors van een groene economie te beschouwen. “Ik ben van mening dat steden alleen kunnen verduurzamen als er op een hoger schaalniveau, het liefst mondiaal, regels en wetten zijn die de kaders scheppen waarbinnen landen en steden gewenste transities kunnen doorvoeren en de grote verschillen tussen arm en rijk kunnen worden overbrugd.”

De stad als nieuwe verhaallijn

Twee perspectieven op de stedelijke potentie tot verduurzaming komen naar voren, zegt Philipp Rode (London School of Economics). Gerede twijfel, of de gevestigde macht wel in staat is grote veranderingen door te voeren, gaat samen met de belofte van nieuwe vormen van ‘networked governance’. Rode benadrukt dat steden als aanjagers van een groene economie in ieder geval vanuit economisch oogpunt steeds vaker op het netvlies van beleidsmakers staan. Duurzaamheidsvraagstukken worden in toenemende mate ook op stedelijke schaal bestudeerd om tot oplossingen te kunnen komen. “In beleidsvorming is een nieuwe verhaallijn ontstaan. Onderzoek wijst namelijk uit dat op stedelijk niveau relaties tussen bijvoorbeeld ruimtebeslag, welvaart en autogebruik heel anders zijn dan op nationaal niveau. Er valt dus veel te leren.”

Ook is er inmiddels het nodige bewijsmateriaal verzameld voor de veronderstelling dat een groenere stad economische rendement oplevert, vertelt Rode. De ‘co-benefits’, de bijkomende voordelen, op het gebied van onder meer gezondheid en veiligheid zijn groot. “Steden bieden bovendien reële mogelijkheden om op het niveau van politieke besluitvorming systemen, zoals voor ruimtegebruik en transport, te integreren. Stedelijke besturen staan vaak ook dichter bij de bevolking en stedelijke gemeenschappen zijn doorgaans progressief en staan open voor verandering.” Tegelijkertijd, constateert Rode, boeken steden tot nog toe maar beperkt successen als het gaat om verduurzaming. Dit lijkt vooral het gevolg te zijn van de complexiteit van de stedelijke gemeenschap zelf én van de beperkte bestuurlijke bevoegdheden en financiële slagkracht. De echte macht ligt doorgaans op hoger niveau. “Veel stedelijke innovatie, bijvoorbeeld als gevolg van de Duitse Energiewende, begint bij strategisch beleid op nationaal en zelfs Europees niveau. Het lijkt dus zaak lokale belangen ten minste af te stemmen met hogere bestuurslagen.”

Schaduwwerelden

Is duurzame stedelijke ontwikkeling überhaupt mogelijk in een wereld waarin de rijken aan het langste eind trekken, vraagt John Urry (Lancaster University) zich af? In een recent boek beschrijft hij het fenomeen ‘offshoring’: de schimmige werelden van verborgen kapitaal en belastingparadijzen waarin enorme hoeveelheden geld omgaan maar waarop overheden en burgers geen vat hebben. Is er werkelijk een beweging gaande naar een genetwerkte en, in deze zin, grenzeloze wereld die democratie en vrijheid ten goede komt of zijn er nieuwe machtsstructuren ontstaan die uitsluiting met zich meebrengen? Van misstanden in Chinese fabrieken tot en met verhullingen van CO₂-emissies, volgens Urry zijn er verschillende met elkaar verbonden schaduwwerelden, opererend op de rand van of buiten wetgeving, die het nastreven van duurzamer samenlevingen bemoeilijken. “De toename van belastingparadijzen sinds de jaren ’80 heeft geleid tot het wegsluizen van een reusachtige hoeveelheid geld. Van USD 11 miljard in 1968 naar USD 21 biljoen, circa een derde van het mondiale bruto nationaal product. En dit kapitaal is in eigendom van ongeveer 10 miljoen mensen. Vanwege de verstrengelde belangen en ondoorzichtigheid van dit fenomeen blijft structurele CO₂-reductie, in een wereld waarin welvaart samengaat met C0₂-uitstoot, voorlopig een luchtkasteel.”

Samenhang en aansluiting

Uit het afsluitende debat tussen de panelleden en het publiek komt naar voren dat nieuwe stedelijke samenwerkingsvormen, in ontwikkelingslanden met name van onderop, interessante investeringsperspectieven kunnen bieden, zodat de kapitaalkrachtigen hun geld niet verbergen maar het in de samenleving stoppen. Deze coalities moeten dan wel gebundeld worden om genoeg massa te genereren. Verder lijkt het erop dat steden die op eigen houtje structureel proberen te verduurzamen weinig kans van slagen hebben. Aansluiting bij grootschaliger publieke en private besluitvorming en beleidsagenda’s lijkt een vereiste. De toekomst van de stad staat intussen wel op eenieders agenda, maar de milieuagenda moet in samenhang met de economische en sociale agenda worden bepaald om het risico op ongelijkheid in de stedelijke samenleving te beperken.

Het boek Smart about Cities (nai010/PBL) van Ton Dassen en Maarten Hajer is verschenen ter gelegenheid van deze IABR.

Zie ook:

- Video 'Global challenges, urban futures. Verslag PBL-symposium, IABR 2014'
- Slimme Steden - de opgave voor de 21e-eeuwse stedenbouw in beeld