Overheid is verantwoordelijk voor realistische uitvraag

Het fenomeen aanbesteden is vaak in het nieuws en dan veelal negatief. Goed verlopen aanbestedingen leveren geen nieuws op, maar er gaat kennelijk veel fout. Opvallend is dat dit door allerlei sectoren heen loopt. Berucht zijn de ICT-aanbestedingen bij de overheid, het nieuwe politiewagenpark, OV-concessies, bouwopdrachten, opdrachten van het COA. Ook bij het recente incident in Alphen aan de Rijn komt het aanbestedingsvraagstuk aan de orde in de discussies en de analyses. Allemaal verschillende zaken en omstandigheden, dus onvergelijkbaar. Maar als je de meer fraudegelieerde zaken eruit haalt, dan valt één overeenkomst op die aantoont hoe de markt na de crisis veranderd is en hoe dat samenhangt met het fenomeen aanbesteden. Ik kan dat het beste uitleggen met een aantal voorbeelden.

Patroon

- Diverse media berichtten deze zomer over ‘chaos bij taxibedrijf Klomp uit Ede’. Het bedrijf kwam met regelmaat haar afspraken richting klanten niet na en chauffeurs kregen hun overuren niet betaald. De oorzaak werd gezocht in het feit dat dat het bedrijf in de financiële problemen is geraakt na het verliezen van enkele concessies.
- Veelbesproken Ballast Nedam is onder meer in problemen geraakt door ‘opportunistische inschrijvingen’ op risicovolle projecten. Het bedrijf zag zich hiertoe kennelijk gedwongen na het missen van een aantal grote aanbestedingen waar veel geld in de inschrijving was gestopt en dan toch een keer teruggehaald moest worden.
- Architectuur Lokaal monitort al langer hoe bij aanbestedingen met architecten wordt omgegaan, uit onvrede met het verloop voor haar doelgroep. Rudy Uytenhaak heeft dit onlangs kracht bijgezet door het resultaat van een enquête onder collega’s te publiceren. Hieruit blijkt dat architecten nauwelijks vergoeding krijgen voor hun inspanningen en geconfronteerd worden met onredelijke eisen bij selecties. Bijvoorbeeld ten aanzien van het opgeven van referenties. In een dunne markt is het moeilijk om aan die eisen te blijven voldoen en moet je wel ‘duiken’ om opdrachten binnen te halen.

Vooropgesteld, bedrijven, architecten, zijn in de eerste plaats zelf verantwoordelijk voor hun inschrijvingen en de prijs/kwaliteit die ze kunnen leveren. Maar ik moet constateren dat de wijze van aanbesteden veelal aanbiedingen uitlokt die voor de bedrijven niet goed zijn en ook de opdrachtgever vroeg of laat confronteert met de gevolgen daarvan. En hierin is de marktsituatie door de crisis toch nadrukkelijk veranderd.

Nieuwe realiteit

Al is de crisis officieel voorbij, dat betekent op zijn gunstigst dat het dal net achter ons ligt en de weg naar boven nog lang zal zijn. Voorlopig blijven de financieringsmogelijkheden beperkt. Kredietverlening door de banken komt eindelijk langzaam op gang. Na jarenlange crisis en het doorvoeren van afschrijvingen is het vet bij de marktpartijen en bij de overheden van de botten. De banken hebben het nog steeds druk met het opbouwen van voldoende buffers voor de volgende crisis. Daarnaast is een permanente staat van stijgende grond- en vastgoedprijzen voorbij waardoor de risico’s hoger worden ingeschat. Het gevolg is dat de risicoperceptie, en –acceptatie in de markt sterk is veranderd. Voor de crisis was concurrentie in de markt, al dan niet door EU-regelgeving, erop gericht om het maximale uit de markt te halen en zekerheden vroegtijdig geregeld te krijgen, liefst vooraf met onvoorwaardelijke biedingen. Dat is in de huidige markt onhaalbaar. Als de uitvraag daar toch toe uitnodigt, liggen opportunistische biedingen voor de hand. Niet het beste plan wint dan, maar de partij die het meest belooft. Uit de voorbeelden hierboven blijkt dat in een markt waarin te weinig werk is de marktpartijen zich al gauw gedwongen voelen te grote risico’s te nemen. Dit roept de vraag op of de overheid hier niet toch een verantwoordelijkheid heeft. Ook de corporatiesector gaat nu snel over tot het aanbesteden van projecten die ze niet meer zelf mogen ontwikkelen, waardoor de problematiek verder wordt verbreed.

Maatschappelijk verantwoord

De overheid heeft er als aanbestedende partij belang bij om de beste aanbieding te selecteren. Wat het beste is hangt af van de doelstellingen en is over het algemeen nog niet zo makkelijk te formuleren. Het gaat in ieder geval om een marktconforme prijs, maar die krijgt afgezet tegen de kwalitatieve ambitie pas reliëf. Hoe goed, mooi of duurzaam moet een project zijn en voor wie? Dit blijkt in de praktijk moeilijk in te vullen. Dan is het moeilijk om daar een goede prijs voor te bepalen. Daar komt nog bij dat in de huidige markt de koop- of ontwikkelvoorwaarden heel erg meetellen, een derde variabele die op zijn beurt gevolgen heeft voor de prijs en de beoogde kwaliteit en dus voor de haalbaarheid van een project. Dit geldt zeker voor de vele binnenstedelijke transformatieprojecten die op stapel staan: de vele leegstaande kantoren, leegstaand maatschappelijk en cultureel vastgoed, zoals de koepelgevangenissen die binnenkort op de markt komen, en dergelijke. Naast de vraag wat is wenselijk en haalbaar speelt de termijn die vaak nodig is om het project tot ontwikkeling te brengen. De Westergasfabriek en de Hallen in Amsterdam hebben immers ook een enorme aanlooptijd gehad voordat ze een succes werden.

De balans prijs/kwaliteit wordt nu een driehoek met drie draaiknoppen om bij een aanbesteding richting te geven en op basis van een integrale afweging. Dit is geen simpele optelsom van het maximaal haalbare per criterium.

Uitvraag

Als het maximale uit de markt halen niet meer werkt, hoe krijg je dan het optimale voorstel? Daarvoor is het nodig om de uitvraag zo in te richten dat de marktpartijen, welke dat zijn verschilt per opgave, de gelegenheid krijgen zich te onderscheiden. Dit veronderstelt twee dingen:

• de aanbestedende partij moet kennis hebben van de marktsituatie en –partijen, maar ook de direct belanghebbenden, zoals de gebruikers, en daarvoor in ieder geval in contact treden met partijen, door bijvoorbeeld marktconsultaties te houden of middels dialoogprocedures waarbij kaderstelling en uitwerking van een business case gelijk oplopen. Dit heeft bijvoorbeeld in de Haarlemmermeer geleid tot een hoogwaardige ontwikkeling van Landgoed Wickevoort, met wonen, zorg, stadslandbouw en groene recreatie.
• Afgestemd op die kennis van de markt en de partijen, en afhankelijk van de opgave en de doelstellingen, moet de uitvraag meer of minder gericht plaatsvinden, per criterium én in samenhang. En zodanig dat marktpartijen zich daarop kunnen onderscheiden. Als dat niet evenwichtig gebeurt en dus de verkeerde vraag wordt gesteld, dan is het verkeerde antwoord het gevolg, met ofwel een verkeerde aanbieding, of kans op een procedure als achteraf alsnog aan de knoppen moet worden gedraaid. Deze kans neemt in mijn ogen toe waar de prijs een doorslaggevend criterium is en de ‘maatschappelijke waarde’ van een project ondersneeuwt, bijvoorbeeld omdat dat als minder objectief wordt beschouwd.

Dit is makkelijker gezegd dan gedaan. Toch kan de overheid worden aangesproken op haar maatschappelijke verantwoordelijkheid als blijkt dat marktpartijen in de problemen komen door de marktomstandigheden, in combinatie met de manier waarop aanbestedingen plaatsvinden. Kortom: de uitvraag moet aansluiten op wat de markt te bieden heeft.