“Participatie levert soms frictievrije, maar eenzijdige processen op”

De nieuwe Omgevingswet (waarvan de invoering is uitgesteld naar 1 april of 1 juli 2022) heeft de ambitie om de inbreng, betrokkenheid en zeggenschap van burgers in de ontwikkeling van de ruimtelijke omgeving serieus te nemen en meer te laten zijn dan ‘informeren’ of ‘consulteren’. Deze betrokkenheid wordt op twee manieren in de wet verankerd: ten eerste zijn er meer inspraakmogelijkheden van burgers, ondernemers en belangengroepen in publieke processen, en ten tweede is het makkelijker voor andere partijen dan de overheid om initiatieven te ontwikkelen en uit te voeren. Dit vraagt, naast uiteraard een actieve inbreng van burgers, ook een andere rol en invulling van de verantwoordelijkheden van de overheid.

Tal van experimenten en pilotprojecten zijn er inmiddels in Nederland gestart om inzicht te krijgen in de werking van de Omgevingswet en deze te toetsen in de praktijk. Twee recente onderzoeksprojecten, waar ik als onderzoeker van de TU Delft en het AMS institute bij betrokken ben geweest, laten zien dat de praktijk nogal weerbarstig is.

Hallo Strandeiland

De IJburg-archipel in Amsterdam krijgt er een nieuw eiland bij: Strandeiland. Terwijl het eiland vorm krijgt, ontwikkelen zich ook de plannen voor deze nieuwe stadswijk van Amsterdam, waar 8000 woningen staan gepland. Een aantal bewoners van het huidige IJburg vond het van belang dat de toekomstige bewoners hun stem konden laten horen in het publieke planproces, en wel op een vernieuwende manier. Het projectteam van Strandeiland en ook de wethouder voor Democratisering zagen, ingegeven door de nieuwe Omgevingswet, meerwaarde in meer zeggenschap en inclusiviteit in de participatieprocessen.

Er is daarom een participatieteam Strandeiland opgezet waarin drie ambtenaren en drie bewoners gezamenlijk voor een aantal onderwerpen participatie organiseren. Zo zijn er fysieke bijeenkomsten georganiseerd (dit was vóór de coronapandemie) waar gezamenlijk eten een belangrijke bijdrage bleek voor het realiseren van een informele sfeer waar bewoners en ambtenaren zich openstelden voor nieuwe inzichten. Tijdens de lockdown speelde het door het participatieteam ontwikkelde digitale platform ‘HalloStrandeiland.nl’ een belangrijke rol voor het bijeenbrengen van toekomstige Strandeilanders. De ideeënwedstrijd voor invulling van het tijdelijke strand kreeg vorm door middel van communicatie via het platform zelf en online bijeenkomsten.

Inkapselrisico

Het participatieteam is er het afgelopen jaar in geslaagd om bij een aantal planprocessen een grotere groep toekomstige bewoners en huidige IJburgers te betrekken. Zo hebben bewoners meegedacht over wat de ruimtelijke kwaliteiten zijn van het toekomstige eiland. Deze zijn uiteindelijk vertaald in het Kwaliteitskader Architectuur en Plan Openbare Ruimte. En ook werden bewoners betrokken bij de inrichting en programmering van het tijdelijke strand.

Maar hoewel deze betrokkenheid heeft geleid tot een inclusievere inspraak (door persoonlijke benadering van de leden uit het participatieteam werden anderen dan de ‘usual suspects’ uitgenodigd om bij te dragen) en tot een verdieping en verrijking van de voorgestelde plannen, ontstijgt deze vorm van participatie het label ‘consultatie’ niet. Bewoners reageren op voorgestelde plannen van het gemeentelijke projectteam en hebben geen invloed op de planvorming zelf.

Oftewel: een participatieteam waarin zowel bewoners als ambtenaren zitten, blijkt wel goed te zijn in samenwerking, maar deze samenwerking leidt nog niet tot daadwerkelijke ‘co-creatie’ van het plan- en besluitvormingsvormingsproces. Het participatieteam organiseert participatieprocessen op onderwerpen die door het projectteam worden aangedragen. Hierover hebben zij, en daarmee de burgers die vervolgens meedoen in deze trajecten, slechts een beperkte mate van zeggenschap. Sterker nog, deze aanpak kan ertoe leiden dat burgers die samenwerken in een participatieteam het risico lopen om ingekapseld te raken in het systeem, waardoor het tegengeluid verloren gaat. Dit levert frictievrije, maar eenzijdige processen op.

Right to challenge

In onderzoeksproject Waardevolle Wijken, uitgevoerd voor het onderzoeksprogramma Ontwerp en Overheid van de Rijksoverheid, zijn zes Nederlandse casussen geanalyseerd. Het onderzoeksteam (waar ik deel van uitmaak) heeft zich op initiatieven gericht waarin lokaal georganiseerde burgers het initiatief hebben genomen om één of meerdere grondstofkringlopen op wijkniveau te sluiten, waarbij de ambitie erop gericht is om lokaal meerwaarde te creëren.

Zo heeft bijvoorbeeld de Afrikaander Wijkcoöperatie de afvalverwerking van de Afrikaandermarkt overgenomen van de gemeente Rotterdam door middel van het Right to Challenge. Naast dat er nu bepaalde afvalstromen lokaal worden verwerkt in het grondstoffenstation, wordt - in tegenstelling tot wat de gemeentelijke afvaldiensten deden - het overige afval gescheiden afgevoerd. Twaalf lokale mensen zijn zo aan een baan geholpen, de markt is zichtbaar schoner en bepaalde afvalstromen worden gerecycled. De meerwaarde is dus niet altijd alleen economisch ingegeven, maar ligt ook op ecologisch, sociaal, cultureel en esthetisch vlak.

Zekere machtsverhouding

Om hun ambities te verwezenlijken zochten initiatiefnemers in de zes wijken altijd samenwerking met andere actoren, in de eerste plaats met publieke instanties, maar ook met ondernemers, private partijen zoals ontwerp- of adviesbureaus en kennisinstellingen. Met name de samenwerking met de gemeente leidt geregeld tot frustratie, ondanks de kennis en welwillendheid van individuele ambtenaren.

In de wijk Spijkerkwartier in Arnhem werkt een groep enthousiaste en betrokken bewoners onder de naam DeBlauweWijkEconomie (vanuit de principes van Gunter Pauli’s ‘blauwe economie’) aan verschillende initiatieven die ontstaan vanuit de energie en behoefte van lokale bewoners. Zo zijn er projecten ontwikkeld rondom duurzame energie, vergroening van de openbare ruimte, zwamproductie en jobcoaching. Hierbij zijn veel vrijwilligers betrokken en er zijn ook betaalde banen gecreëerd. De initiatiefnemers hebben niettemin moeite om hun een integrale benadering aan te laten sluiten bij de sectorale werkwijze van de overheid

Uit de analyse van deze wijkinitiatieven blijkt dat alhoewel er samenwerkingsverbanden ontstaan, deze vaak niet gebaseerd zijn op gelijkwaardigheid tussen de verschillende actoren. Een zekere machtsverhouding blijft bestaan, zeker als er sprake is van een opdrachtgever–opdrachtnemer relatie, zoals bij het Right to Challenge-initiatief van de Afrikaander Wijkcoöperatie en het participatieteam Strandeiland. De overheid behoudt zo toch grotendeels zeggenschap en dus sturing in het initiatief en het proces.

Voorbij participatie

Door het verankeren van nieuwe manieren van samenwerken in de Omgevingswet verandert het publieke domein duidelijk: er ontstaat een speelveld waar publieke waarden, zeggenschap en democratische legitimiteit niet alleen via representatieve democratie worden geborgd, maar waar er ruimte wordt gecreëerd voor andere vormen van betrokkenheid, zoals directe participatieve democratie.

Uit onze twee onderzoeken blijkt dat er niettemin nog heel wat werk aan de winkel is om de ambitie van meer inspraak en zeggenschap over de leefomgeving waar te maken. Naast actieve en betrokken burgers, is er ook een andere organisatie van de overheid nodig. Zij moet niet wantrouwend tegenover haar burger staan, maar juist met een open mindset verantwoordelijkheid nemen om de energie en ideeën van gemeenschappen leidend te maken in het stadmaken van de toekomst.

Dit vraagt om een nieuwe rol van zowel overheid als burgers. Hierbij moet er ruimte ontstaan voor samenwerking, maar tegelijkertijd moeten zij de noodzaak van andere geluiden (de zogeheten tegenmacht) als verrijking beschouwen, en niet per definitie afdoen als hinderlijk. Kortom, het is tijd voor een ‘governance beyond participation’.