PPS is terug van weggeweest: we zijn op zoek naar de lessen uit jouw praktijk

Nederland heeft een rijke traditie waarin stedelijke ontwikkeling eigenlijk niet plaatsvindt zonder enige vorm van samenwerking tussen publieke en private actoren. De mate van samenwerking varieert echter sterk. Er zijn lichte samenwerkingen waarbij slechts delen van de ontwikkeling gezamenlijk worden opgepakt, maar ook zware constructies waarbij grond wordt overgeheveld naar een gezamenlijke onderneming: de Gemeenschappelijke Exploitatiemaatschappij (GEM) of joint venture.

Het Vinex-beleid markeerde destijds de aftrap voor het betrekken van ‘de markt’ bij stedelijke ontwikkeling en het pionieren met joint ventures tussen gemeenten en marktpartijen. Deze werden doorgaans als effectief beschouwd; zowel overheden als marktpartijen waren positief over de meerwaarde die deze samenwerkingen opleverde, zowel financieel als inhoudelijk en procesmatig.

Vertrouwen opbouwen

Maar de financiële crisis verstoorde deze ervaring aanzienlijk. Veel joint ventures bleken inflexibel en financieel te ‘zwaar’ om de vraaguitval naar woningen te kunnen overbruggen. Enkele sneuvelden zelfs. Deze ervaring leidde ertoe dat veel professionals spraken van een “PPS-trauma”. Toch zijn er ook GEM-en die de crisis wel succesvol hebben doorstaan. Enkele van deze gebiedsontwikkelingen (denk aan Haverleij in Den Bosch of Waalfront in Nijmegen) worden nu afgerond en leveren waardevolle lessen op – mits we die goed weten te verzamelen en analyseren.

Die reflectie kan zeker helpen op een moment dat we een nieuwe interesse in PPS bespeuren, tot en met joint venture-constructies aan toe. De omvang, urgentie en samenhang van de woningbouwopgave, de energietransitie, klimaatadaptatie en mobiliteitsvraagstukken zorgen voor een complexiteit die publieke en private partijen weer naar elkaar (en elkaars aanvullende kwaliteiten) doet kijken. Tegelijkertijd is de context sterk veranderd: de juridische kaders zijn aangescherpt (denk aan het Didam-arrest), de financiering is uitdagender en het vertrouwen in langdurige samenwerking moet opnieuw worden opgebouwd.

Een nieuwe generatie PPS

Wat opvalt in de recente heropleving van PPS is dat er niet simpelweg wordt teruggegrepen op de oude modellen. Er lijkt juist een nieuwe generatie van samenwerkingen te ontstaan die inspeelt op de lessen uit het verleden en de uitdagingen van nu. Zo proberen partijen risico’s te spreiden en investeringen behapbaar te houden door projecten op te knippen en te faseren. Gelijktijdig zien we dat specifieke deelopgaven – zoals energievoorziening of mobiliteit – worden ondergebracht in aparte samenwerkingsconstructies met een eigen juridische structuur.

Daarnaast vindt er vernieuwing plaats aan de contractuele kant van PPS. Er wordt vaker expliciet ruimte ingebouwd voor bijsturing, met heldere evaluatiemomenten en vooraf afgesproken exit-strategieën. Daarmee wordt ingespeeld op de dynamiek van gebiedsontwikkeling en wordt voorkomen dat de samenwerking vast komt te zitten zodra omstandigheden wijzigen. Gelijktijdig groeit het besef dat succesvolle samenwerking niet alleen afhankelijk is van een goed contract: de zachte kant van samenwerking – denk aan vertrouwen, wederzijds begrip en open communicatie – krijgt steeds meer aandacht. Kortom, de praktijk laat zien dat partijen zoeken naar een evenwichtige en flexibele aanpak waarin formele afspraken en informele samenwerking elkaar aanvullen.

Contract versus relatie – en de kracht van de combinatie

In mijn promotieonderzoek aan de TU Delft verdiep ik mij in deze ontwikkeling. Ik kijk specifiek naar joint ventures in gebiedsontwikkeling en onderzoek hoe de combinatie van formele (contractuele) en informele (relationele) mechanismen bijdraagt aan het succes (of falen) van deze samenwerkingen.

Traditioneel worden PPS-constructies vooral juridisch benaderd: wie draagt welk risico, wat staat er in het contract, welke sancties zijn er bij wanprestatie? Maar steeds meer onderzoek wijst erop dat samenwerking in de praktijk draait om méér dan een goed contract. Wederzijds vertrouwen, heldere communicatie en het vermogen om gezamenlijk bij te sturen blijken minstens zo belangrijk – vooral bij complexe, langlopende projecten waar niet elk scenario vooraf uit te denken valt.

Deze ‘relational governance’ wordt steeds vaker gezien als complementair aan de contractuele benadering. In plaats van eindeloos gedetailleerde contracten proberen op te stellen, wordt erkend dat onzekerheid vraagt om flexibiliteit en veerkracht. Daarvoor is een sterke relatie tussen partners essentieel. Daarbij wordt ook onderkend dat beiden invloed hebben op elkaar. Zo kan een evenwichtige verdeling van risico’s het vertrouwen versterken, maar ondermijnt het blindstaren op de contractuele regels de relatie juist. Volgens de theorie is het vaak een elkaar versterkende mix die het succes van PPS-en verklaart: denk aan heldere afspraken op de essentiële onderdelen (bijvoorbeeld de verdeling van verantwoordelijkheden en risico’s, afspraken in het geval van ontbinding), met daarbij voldoende ruimte voor gezamenlijk sturen op basis van vertrouwen.

Oproep: breng voorbeelden in!

Maar om die inzichten te toetsen en door te ontwikkelen, hebben we meer kennis nodig over afgeronde, bestaande en recente GEM-en in Nederland. En daar wringt de schoen: hoewel er in het verleden tientallen joint ventures zijn opricht, ontbreekt een actueel overzicht. Welke joint ventures kennen we, welke worden beschouwd als succesvol of zijn juist vroegtijdig beëindigd of geherstructureerd? Hoe is de governance ingericht? En hoe worden risico’s, opbrengsten en verantwoordelijkheden gedeeld?

Onderstaande gebiedsontwikkelingen zijn op dit moment in beeld:

• Vathorst – Amersfoort
• Wateringse Veld – Den Haag
• Waalfront – Nijmegen
• Mariënburg – Nijmegen
• Paleiskwartier – Den Bosch
• Saendelft – Zaanstad
• Goese Schans – Goes
• Chassé Park – Breda
• Vleuterwijde – Utrecht
• Kanaleneiland Centrum – Utrecht
• Zuidpolder – Eemnes
• Nieuwoverstad – Alkmaar
• Haverleij – Den Bosch
• Schuytgraaf – Arnhem
• Meerstad – Groningen
• Spoorzone – Tilburg

Maar ook recenter opgerichte joint ventures blijven vaak onder de radar. Daarom deze oproep aan het werkveld: ken jij voorbeelden van (voormalige of lopende) joint ventures in gebiedsontwikkeling? Laat het me weten!

Met jouw hulp kan ik een breder overzicht samenstellen van bestaande PPS-praktijken, om me daar vervolgens in te verdiepen. Dit helpt bij mijn onderzoek, met als doel ook bij te dragen aan een gedeeld leerproces binnen het vakgebied. Wat voor inrichting van de governance past wel of niet bij welke context? Wat zijn de contractuele, relationele, financiële en inhoudelijke kenmerken van succesvolle (of minder succesvolle) samenwerkingen? En welke lessen kunnen we trekken over hoe we PPS-en kunnen inrichten – zodat deze aansluiten bij de huidige opgaven?