PPS: werkt dat nog?

Publiek-private samenwerking bij gebiedsontwikkeling: oude verbanden ontvlechten en nieuwe opbouwen

In de tijd dat de PPS-samenwerkingen tot stand kwamen leken de discussies over exit-scenario’s zo onwaarschijnlijk, ‘die nam je ergens op in bijlage 16b’. Maar gezien de snelheid en impact van ontwikkelingen wereldwijd is het niet raar dat je afspraken uit de jaren negentig moet heroverwegen, stelt Ellen Masselink (directeur Nieuwe Allianties bij AM). ‘De nieuwe realiteit vraagt om een huwelijkse oppepper, waarbij je moet overleggen: werkt het nog? En: wat moeten we anders gaan doen?’ Masselink was namens de private partners betrokken bij de ontvlechting van Meerstad en Schuytgraaf, ‘een intens proces’. Haar motivatie om haar ervaringen uit te dragen? ‘Het thema leeft en het is zinvol om het gesprek hierover open en eerlijk aan te gaan. We moeten onder ogen zien dat waar we er niet meer uitkomen, er afspraken moeten worden herzien.’

In het geval van Meerstad en Schuytgraaf, waar een faillissement dreigde, stapten de private partijen uit de GEM. Zij richten zich voortaan op de opstalontwikkeling, de gemeente nam de regie over de grondexploitatie terug. ‘De gemeente ruimt de rommel op’, stelt Bert Popken (concerndirecteur gemeente Groningen). Soms is dat ook letterlijk nodig, zoals in Schuytgraaf, vertelt wethouder Margreet van Gastel (Recreatie, Ruimte, Milieu en Grondzaken), waar de gemeente de wijk in ging om schoon te maken. De bewoners van de opgeleverde velden waren de achtergebleven bouwmaterialen – tekenend voor de gestagneerde ontwikkeling – na zeven jaar meer dan zat. Voor beide projecten geldt dat concessies nodig waren om erger te voorkomen. Maar hoe ver ga je daarin en voorkom je dat het teveel afdoet aan de kwaliteit en wat er aan de bewoners is beloofd? ‘Tevreden bewoners zijn immers de beste reclame voor een gebied’, stelt Van Gastel. Hoe hou je de cash flow op gang en beheers je als gemeente de risico’s wanneer je de regie terugneemt? Vragen waar geen pasklaar antwoord op is.

Hoewel verlies nemen aan de orde van de dag is, zijn er ook positieve ontwikkelingen. Popken: ‘Tien jaar geleden waren we te optimistisch, nu zijn we te pessimistisch. Uiteindelijk wordt er een plan gerealiseerd.’ En over Meerstad: ‘Deze vorm van PPS is mislukt, maar dat betekent niet het failliet van PPS als samenwerkingsvorm.’ Zie de Bloemendalerpolder – een bijzondere GEM – en andere doorgestarte en nieuw gestarte PPS’en. Maar dat vraagt wel om het herzien van de huwelijkse voorwaarden. Centrale boodschap: hou ’t simpel, zorg voor een heldere taakverdeling en maak afspraken over onvoorziene omstandigheden in de toekomst. Een herontdekking van de klassieke rolverdeling.

Op te grote voet geleefd

Het algemene kader van de discussie: ‘We hebben met z’n allen op te grote voet geleefd,’ aldus Willem de Jager, directeur gebiedsontwikkelingsbedrijf Waalsprong en voorheen betrokken bij Meerstad. De omvang en het gebrek aan marktconformiteit van plannen vraagt om herziening. Illustratief voor het optimisme is het oorspronkelijke plan voor Meerstad. Dat was voor de crisis al grootschalig: de getekende uitbreiding van Groningen was even groot als de bestaande stad, en er werden maar liefst 10.000 woningen (plus nieuwe bedrijventerreinen) gepland. De Jager: ‘De schaal waarop partijen hier grond hebben ingekocht is een blunder.’ Ook waren de plankosten ‘extreem hoog’ ten opzichte van het aantal verkochte woningen en is het functioneren van het gebied afhankelijk van een dure verbinding met de Groningse binnenstad. In 2011 werd besloten tot een herziening van het plan. Maar concessies doen aan kwaliteit, zoals de kostbare brug en weg ten behoeve van de verbinding met de stad, is wat de gemeente betreft niet aan de orde. Popken: ‘De verbinding met stad is de basis van het plan. Daar aan tornen is het begin van het einde.’ Er zijn afspraken gemaakt met de gemeente en provincie om deze verbinding toch te realiseren. ‘Dat geeft vertrouwen voor de verkoop van woningen.’

De Jager beaamt dat het op peil houden (of zelfs verhogen) van de kwaliteit voorwaarde is voor verkoop. Maar hij roept wel op tot realisme: ‘Kan dit product in de markt worden gezet? Is dit een grondprijs waarmee verkoop gerealiseerd kan worden? Zijn mijn financiële parameters realistisch? Als de markt niet beter wordt, ben je toch gedwongen om over te gaan tot het (op grote schaal) omlaag brengen van de grondprijs, anders wordt er niets verkocht.’

De financiering, waardering en risicoverdeling zijn de belangrijkste struikelblokken, stelt De Jager. Masselink schetst dat dit voor alle bij gebiedsontwikkeling betrokken partijen geldt. Private partijen hebben veelal weinig investeringsruimte. Zo kon pensioenfonds Stork niet meer investeren in Schuytgraaf, doordat dit pensioenfonds zich moest terugtrekken uit directe investeringen in vastgoed. Afwegingen worden met de wetenschap van nu nauwgezetter gemaakt en besluitvorming loopt over veel meer lagen dan voorheen. Ook corporaties moeten voor financiering eerst naar een raad van toezicht, waarna wordt onderzocht wat dit betekent voor het risicoprofiel. En zie de SNS bank: de appetite van banken om in vastgoedfinancieringen te investeren is drastisch afgenomen.

Om de slagkracht te vergroten, wordt in Schuytgraaf gekozen voor een stapsgewijze gronduitgifte, om zo maximaal in te kunnen spelen op de behoefte in de markt. Er wordt niet op voorhand verkaveld, maar afhankelijk van de vraag een ‘stukje van de cake gesneden’. In plaats van eeuwigdurende claims worden nieuwe claims geclausuleerd, om af te dwingen dat daadwerkelijk realisatie plaatsvindt. Wanneer dit niet binnen een bepaalde periode gebeurt, vervalt de claim.

Mensenwerk

Naast het product en de financiering spelen organisatorische en politieke aspecten een rol bij het vastlopen. Masselink: ‘De discontinuïteit van betrokkenen is heel groot. Daardoor raak je de oorspronkelijke commitment kwijt; de mensen van het eerste uur die het samen hebben opgebouwd.’ Dat maakt een project kwetsbaar.’ Verder vindt zij de directe betrokkenheid met de achterliggende bedrijven essentieel. ‘Een externe projectdirecteur bijvoorbeeld staat verder af van dagelijkse beslommeringen van de private ondernemingen. Als het besef van wat er speelt en minder sterk is of vertraagd doordringt, zal een externe directeur een PPS anders c.q. minder strak aansturen.’

Ook een veelheid aan betrokken publieke en private partijen is een risicofactor. Bij Meerstad kwam het contract hierdoor moeizaam tot stand. De slagkracht miste in het overleg, waardoor realisatie te lang uitbleef. Masselink: ‘De sterk toegenomen complexiteit vraagt om competenties als verbindend leiderschap en out-of-the-box-denken.’ Dat is niet iedereen gegeven.

Samenwerking tussen publiek en privaat vraagt om wederzijds begrip voor de verschillen tussen die twee, weet Masselink, die ook in de publieke sector werkte. Als het minder gaat, stuurt privaat primair op kosten, maar publieke partijen houden (daarnaast) hun verantwoordelijkheid voor het maatschappelijke belang; ze moeten verantwoording afleggen naar hun burgers. ‘In 2012 zijn 105 wethouders voortijdig gestopt, dat zegt iets over de gevoeligheid in het publieke domein en dat betekent dus ook iets over de besluiten die moeten worden genomen.’ Popken: ‘Groningen heeft € 60 miljoen afgeboekt op Meerstad. Dat geld kan niet aan andere maatschappelijke doelen besteed worden. De burger voelt de gevolgen, daar heb ik moeite mee.’

Ook noemt Masselink de invloed van beeldvorming en politiek. ‘Naar aanleiding van berichten over verliezen op grondexploitaties in de media, ontstaat onrust in gemeenteraden – ‘Het kan niet dat dit hier niet speelt’ –waarop nogal eens wordt besloten tot een rekenkameronderzoek. De raad is een machtig orgaan, waarin de invloed van bewoners geldt. Dit pleit ervoor om de raad optimaal te betrekken’, stelt Masselink. ‘Neem als college de raad mee; geef haar tussentijds inzage in het proces in plaats van een eindvoorstel ter beoordeling voor te leggen.’ Dit zorgt voor draagvlak bij de besluitvorming en daarna. Van Gastel: ‘Het scheelt enorm als je de raad vertrouwelijk kunt informeren. Dat wordt steeds minder geaccepteerd, maar in Arnhem kon het gelukkig wel.’

De schade beperken

Masselink: ‘Bij ontvlechten is verbindend onderhandelen nodig, om een vechtscheiding te voorkomen. De inzet van een derde kan hierbij helpen. Onderhandel in een klein team, en wees als gemeente en marktpartijen over en weer open over wat je wel en niet wilt.’ Het resultaat van de ontbinding van Schuytgraaf en Meerstad, dat de gemeente 100% aandeelhouder is, roept vragen op. ‘De gemeente heeft de zeggenschap terug, maar het risicoprofiel neemt hiermee sterk toe.’ In beide gevallen was het volgens de betrokkenen echter niet mogelijk om de private partijen aan boord te houden. Popken over Meerstad: ‘Niet meedoen als gemeente was geen optie, de gemeente is het plan.’ Van Gastel vertelt dat voor gemeentelijke regie is gekozen omdat een faillissement financieel (veel) negatiever uit zou pakken en je dan alle zeggenschap kwijtraakt, voor private partijen levert een faillissement imagoschade op, helemaal voor beursgenoteerde bedrijven is er dan een enorm probleem. Alle partijen wilden de schade beperken. Wat ook de schade heeft beperkt, is dat de BNG erg heeft geholpen in de bewustwording dat het anders moest en vervolgens enorm heeft meegewerkt om het op te lossen.

Naast het risico voor de gemeente, wordt het missen van de inbreng van marktkennis als keerzijde genoemd. ‘Dat is de kracht van PPS, en daar vraagt de huidige realiteit juist om.’ Zie het plan voor Meerstad, stelt Masselink. Het gemeentelijke plan is veel sterker geworden door de inbreng van de markt. Popken: ‘Maar de oude PPS was teveel ‘op avontuur gaan’. We hebben nu gekozen voor een klassieke rolverdeling, met minder mensen.’

Blik op de toekomst: Bloemendalerpolder

Dat PPS nog steeds kan, illustreert Harm Janssen (directeur Regio Noord-West bij Bouwfonds Ontwikkeling). En ‘zijn’ Bloemendalerpolder is niet de enige, toont een kaartje met tien PPS’en die Bouwfonds in de afgelopen anderhalf jaar met de overheid startte. Hoe zijn de nieuwe huwelijkse voorwaarden vormgegeven bij de Bloemendalerpolder?

Een proces van heroverweging sinds 2011 leidde afgelopen jaar tot het sluiten van een samenwerkings- en uitvoeringsovereenkomst (SUOK). Deze SUOK is in publiek-private samenwerking tot stand gekomen, maar voor de verdere ontwikkeling geldt een scheiding van rollen: een private GEM is verantwoordelijk voor de hele gebiedsexploitatie, inclusief de ontwikkeling van groen, blauw en infra. De realisatie van groen en blauw is een substantiële opgave, namelijk tweederde van de oppervlakte van het plangebied. De verantwoordelijkheden zijn verdeeld vanuit de (traditionele) rol van publiek en privaat, de uitvoeringsrisico’s liggen bij de markt. De taak van de publieke partijen omvat kaderstelling, (kwaliteits)toetsing en besluitvorming (o.a. vaststelling van het bestemmingplan). Binnen de door de gemeente gestelde kaders krijgen de private partijen maximale vrijheid. Het ruimtelijk kader betreft dan ook geen masterplan, maar een essentiekaart. Wel is een verkenning gedaan van mogelijke uitwerkingen.

Ondanks het plan op hoofdlijnen en een heldere rolverdeling lijkt het er niet eenvoudiger op te worden. Janssen beaamt: ‘Samenwerking tussen zoveel partijen (zes marktpartijen en vijf overheden) is een complexe juridische opgave.’ Enkel de hoofdlijnen vastleggen, blijkt lastig: de SUOK is nog altijd ruim 80 pagina’s dik. Masselink merkt op: ‘Dat zegt iets. Het gaat hier om een ingewikkelde samenwerking; dit vormt een afbreukrisico.’ Janssen, stellig: ‘Dat is veel te somber. Er is geen gebrek aan commitment. Ja, de zachte kant van samenwerking (vanuit vertrouwen) is belangrijk, maar het blijft ook een zakelijke overeenkomst.’

Naast de hoeveelheid partijen is de financiering een hele lastige opgave, gezien de omvang van het plangebied (circa 490 hectare). ‘Een van de nadelen dat de overheid niet in de GEM participeert, is dat financiering via de BNG niet tot de opties behoort.’ Forse voorinvesteringen in publieke voorzieningen worden niet gedaan; de realisatie daarvan loopt gelijk op met de woningbouw. ‘Wij kunnen geen grote voorinvesteringen doen als we geen zekerheid van bouwen hebben. Het kan gebeuren dat de gemeente het bestemmingsplan niet vaststelt.’ Dit roept vragen op over de praktische uitvoerbaarheid, en hoe infrastructuur en voorzieningen worden gerealiseerd. Daarvoor geldt de afspraak dat ook deze zaken gelijk oplopen met de realisatie van woningen. Als een bepaald aantal woningen is gerealiseerd ontstaat de verplichting een bepaald deel van de infrastructuur aan te leggen. Bij een volgend aantal woningen volgt een volgend deel infrastructuur enzovoort.

Voor de bewaking van de afspraken uit de SUOK is er een bestuurlijk overleg, regieoverleg en een kwaliteitsteam, waarin publiek en privaat – vanwege het gezamenlijke belang – 50/50 zitting hebben. Besluitvorming vindt plaats op basis van unanimiteit. Het is daardoor niet uit te sluiten dat een van de partijen de ontwikkeling dwarsboomt. ‘Maar eenieders intentie is om de grond tot ontwikkeling te brengen.’ Net als bij Schuytgraaf zijn nieuwe claims geclausuleerd (met een boetebeding voor niet afnemen en garanties over en weer) om het onaantrekkelijk te maken er niet aan te voldoen. Anders dan bij Schuytgraaf en Meerstad zijn afspraken gemaakt over het scenario dat de situatie in de toekomst radicaal verandert en de gemaakte afspraken niet meer haalbaar zijn. In dat geval mogen publiek en privaat de kaders ter discussie stellen.

In hoeverre is dit model ook elders toepasbaar? Tsjalling Hofstra (Brink Groep) stelt dat het model past bij een situatie waarbij markt veel grond in bezit heeft. Maar is die bereidheid er ook als dit niet zo is? Janssen beaamt dat het private grondbezit zorgt voor urgentie. ‘Maar de essentie dat de overheid de kaders stelt en het uitvoeringsrisico bij de markt ligt, kun je ook elders toepassen.’

Een aantal thema’s vraagt wat betreft de deelnemers nadere bespreking: de waarderingsgrondslag (een technisch-politiek onderwerp), de rol van de consument, financiering, gefaseerd ontwikkelen en de verdere vernieuwing van PPS-constructies.

6 februari 2013 | NEPROM

Zie ook:

- Unieke samenwerking bij gebiesdontwikkeling Bloemendalerpolder
- Praktijkcongres Gebiedsontwikkeling 2013: Verder met de Vinex