Ruimtelijke conflicten in de energietransitie: meer dan een technisch vraagstuk

De wereldwijde transitie naar hernieuwbare energiebronnen is essentieel om klimaatverandering tegen te gaan, onze afhankelijkheid van fossiele brandstoffen te verminderen en de energievoorziening voor toekomstige generaties veilig te stellen. De urgentie hiervan is voelbaar. Tegelijkertijd vraagt de energietransitie om ingrijpende ruimtelijke veranderingen, terwijl de beschikbare ruimte in Nederland schaars is: vrijwel elke vierkante meter heeft al een bestemming. De aanleg van hernieuwbare energie-infrastructuur (zoals wind-, zonneparken en hoogspanningsnetten) vereist aanzienlijk meer fysieke ruimte dan fossiele energiesystemen, om dezelfde hoeveelheid energie te produceren. Deze toegenomen vraag naar ruimte leidt tot onvermijdelijke conflicten met bestaande landgebruiken en andere maatschappelijke opgaven. Dit zorgt vaak voor stagnatie in de uitvoering van hernieuwbare energieprojecten.

In zijn proefschrift Spatial Conflicts of Energy Transition, waar hij ruim een maand geleden op promoveerde, analyseert onderzoeker Mark Koelman (Universiteit Utrecht) de complexe dynamiek die ontstaat tussen verschillende overheidslagen en de uiteenlopende belangen van lokale belanghebbenden. Hij doet dit aan de hand van verschillende Nederlandse casestudies. De ruimtelijke vraagstukken van de energietransitie verschillen volgens hem in complexiteit en kenmerken zich door een grote variatie aan projecten en schaalniveaus, versnippering van verantwoordelijkheden en een hoge tijdsdruk. Dit vraagt om een nieuwe aanpak waarin integrale besluitvorming, bestuurlijke afstemming en lokaal draagvlak centraal staan.

Rem op vooruitgang

Een belangrijke oorzaak van de stagnatie in de uitvoering van hernieuwbare projecten is volgens Koelman het gefragmenteerde Nederlandse bestuurslandschap, waarin verschillende overheidslagen hun eigen verantwoordelijkheden en belangen nastreven. Gemeenten hebben vaak niet de middelen of expertise om deze complexe opgave zelfstandig te dragen, terwijl hogere overheden lokale initiatieven kunnen tegenhouden. Dit veroorzaakt frictie tussen nationaal beleid en lokale praktijk, waarbij centrale sturing geregeld botst met prioriteiten als leefbaarheid en landschapsbescherming. De casestudies binnen zijn onderzoek illustreren hoe deze mismatch leidt tot stagnatie of zelfs escalatie.

De Amsterdamse casus laat zien hoe de gemeentelijke ambitie om windturbines binnen de stad te realiseren werd doorkruist door provinciale beleidsregels. De stedelijke energievisie van de stad was gericht op het aanzienlijk verhogen van de hernieuwbare energieproductie binnen de stadsgrenzen. Een belangrijk onderdeel hiervan was het plan om 33 windturbines te plaatsen in het havengebied van de hoofdstad. Deze ambitie was verankerd in het ruimtelijke ontwikkelingsstrategieplan Amsterdam 2040, dat opriep tot beleidsvorming over windturbineontwikkeling binnen de gemeentegrenzen. Het lokale bestemmingsplan stond het gebruik van grond voor windenergie toe, en de gemeente had haar visie nader uitgewerkt in een specifiek beleidsdocument, de ‘Windvisie’. Naast CO₂-reductie lag de nadruk op ruimtelijke kwaliteit, leefbaarheid en aansluiting bij lokale context. Er was bovendien steun voor de plannen van bedrijven én bewoners in het havengebied. Met dit project wilde de gemeente 20 procent meer hernieuwbare energie produceren en het energieverbruik met 20 procent terugdringen ten opzichte van 2013.

De plannen van Amsterdam voldeden aan de nationale doelstellingen, maar liepen vast op het beleid van de provincie Noord-Holland, concludeert Koelman. De provincie voerde onder het programma Wind op Land een eigen strategie, gericht op het clusteren van windturbines in vooraf aangewezen gebieden om landschappelijke versnippering te voorkomen en cultuurhistorisch waardevolle gebieden te beschermen. Dit beleid was strenger dan het landelijke: turbines moesten in rechte lijnen van zes worden geplaatst en er golden grotere afstanden tot de bebouwing dan nationaal vereist. De provincie besloot de lokale plannen te overrulen, ondanks het beleidsdocument met de onderbouwing en lokaal draagvlak. Als gevolg van dit conflict tussen de bestuurslagen en de tegenstrijdige beleidsdoelen werd geen van de geplande windturbines gebouwd en daarmee kwam de uitvoering van het hernieuwbare energieproject tot stilstand.

Dagelijkse leefomgeving

Weerstand ontstaat volgens het onderzoek vooral wanneer participatie ontbreekt of lokale belangen onvoldoende worden meegewogen, vooral bij ruimtelijke ingrepen die direct van invloed zijn op het dagelijks leven en de leefomgeving van omwonenden. In de Noordoostpolder in Flevoland werden vanaf 2003 86 windturbines in agrarisch gebied gebouwd. Het Rijk ondersteunde dit project door middel van een top-down benadering: het rijksinpassingsplan voor de Noordoostpolder maakte de aanleg van een grootschalig windpark mogelijk via een versnelde procedure op basis van de Crisis- en herstelwet. Deze benadering gaf het Rijk de bevoegdheid om bestemmingsplannen op een lager niveau (gemeenten en provincies) te overrulen, waardoor het nationale plan leidend werd in het plannings- en vergunningsproces.

Deze aanpak versnelde de besluitvorming, maar bood weinig ruimte voor lokale participatie. De belangrijkste uitdaging voor de ontwikkelaars was het omgaan met de ruimtelijke conflicten die werden veroorzaakt door schaduwval en geluidsoverlast voor nabijgelegen dorpen. Deze lokale problemen werden echter niet voldoende geadresseerd in het beleid van hogere overheidslagen. De provincie Flevoland was voorstander van deze ontwikkeling. Beroepen tegen het plan werden ongegrond verklaard door de Raad van State, waardoor de ontwikkeling van het windpark door kon gaan.

Machteloos gevoel

Deze case toont aan dat de top-down aanpak van het Rijk, ondersteund door de juridische robuustheid van het project, effectief was voor de realisatie van het windpark – ondanks aanzienlijke lokale weerstand en bezwaren. Tegelijkertijd toont de case de negatieve gevolgen van een dergelijke aanpak: beperkte participatie, een gevoel van machteloosheid en blijvende weerstand bij de lokale gemeenschappen. De case illustreert daarmee het spanningsveld tussen het versneld realiseren van nationale energiedoelen en het waarborgen van lokale acceptatie en zeggenschap. Hoewel een top-down benadering in moeilijke situaties effectief kan zijn om doelen te bereiken, kan deze tegelijkertijd de lokale acceptatie ondermijnen.

Een vaak onderschat aspect bij ruimtelijke conflicten is volgens Koelman de motivatie van grondeigenaren. Waar in discussies over projecten en grondverwerving vaak de aanname heerst dat het primair draait om financiële compensatie, laat het onderzoek zien dat de realiteit complexer is. Voor veel grondeigenaren blijkt het gevoel van rechtvaardigheid zwaarder te wegen. Dit blijkt uit de casus van de ontwikkeling van het hoogspanningsnet in de Kop van Noord-Holland, waar ondergrondse kabels moesten worden aangelegd onder meer dan 200 percelen. Uit het onderzoek bleek dat de overgrote meerderheid van de grondeigenaren het meeste waarde hecht aan een eerlijke en gelijke verdeling van de lasten en baten.

Dieperliggende principes

Sommigen voelden zelfs een morele verantwoordelijkheid om mee te werken gezien de maatschappelijke noodzaak. Slechts een kleine groep focuste voornamelijk op individueel financieel gewin of had principiële bezwaren tegen inmenging op hun eigendom. Dit is vaak de groep die verzet pleegt en aanzienlijke vertraging kan veroorzaken in projecten. Dit verzet is echter niet altijd alleen gedreven door ‘meer geld willen’, maar ook door dieperliggende principes of zorgen over de impact op hun specifieke bedrijfsvoering.

In een stedelijke context is de ruimtedruk nog groter. Hier botsen de ambities voor de benodigde energie-infrastructuur – zoals warmtenetten, ondergrondse elektriciteitskabels en transformatorstations – met het vinden van een plek te midden van bestaande bebouwing, erfgoed en intensief gebruikt openbaar gebied. Om deze uitdagingen tastbaar te maken, zoomt het onderzoek in op een casus in Amsterdam. Uit onderzoek blijkt dat Amsterdam tot 2050 29 extra transformatorstations nodig heeft – bovenop de bestaande 23 – elk met een ruimtebeslag van 2 tot 7 voetbalvelden. Daarnaast moeten 1.500 middenspanningsruimtes worden toegevoegd en moet het elektriciteitsnet worden aangepast aan een drie- tot viervoudiging van de stroomvraag.

Onvoldoende integrale planning

Binnen de gemeentelijke organisatie botsen verschillende prioriteiten. Energiespecialisten richten zich op cruciale doelstellingen zoals CO₂-reductie en het vergroten van de netcapaciteit, die onder enorme druk staat (netcongestie). Tegelijkertijd geven stedenbouwkundigen prioriteit aan ruimtelijke kwaliteit, leefbaarheid en esthetiek. Het ontbreken van voldoende integrale planning tussen deze verschillende disciplines en doelstellingen is een ander kernprobleem. Energie-infrastructuur wordt van oudsher sectoraal wordt behandeld, los van de bredere ruimtelijke planning. Dit leidt ertoe dat netbeheerders vaak pas laat in het planningsproces worden betrokken, nadat ruimtelijke plannen al (ver)gevorderd zijn. Het gevolg is dat de energie-infrastructuur achteraf ingepast moet worden. Dit leidt vaak tot kostbare en suboptimale oplossingen qua locatie, omvang of esthetiek. Dit leidt tot versnipperde besluitvorming, projectvertragingen en suboptimale oplossingen die noch de energie-infrastructuur optimaal ondersteunen, noch de ruimtelijke kwaliteit voldoende waarborgen.

Lokale overheden moeten binnen beperkte ruimte uiteenlopende belangen afwegen, terwijl nieuwe energie-infrastructuur extra ruimte vraagt. Dit leidt vaak tot spanningen en weerstand, wat bestuurlijke dilemma’s en vertragingen veroorzaakt. De opkomst van Regionale Energiestrategieën (RES) biedt een kans om de kloof tussen nationale energiedoelstellingen en de complexe lokale ruimtelijke realiteit te overbruggen. Met de casus Flevoland illustreert het onderzoek dat zo'n samenwerking ruimtelijke conflicten kan dempen, mits er duidelijke afspraken zijn over rollen, besluitvorming en uitvoering. Volgens de onderzoeker, biedt de RES alleen dan een werkbare brug tussen de verschillende bestuurslagen.

De energietransitie is een complexe ruimtelijke en maatschappelijke opgave die om een fundamenteel andere aanpak vraagt. Het onderzoek van Koelman laat zien dat professionals in de gebiedsontwikkeling hierin een cruciale rol spelen.