Stedelijke natuur in Nederland, deel 2: nieuwe sturingsopgaven met de Natuurherstelverordening

Meer natuur in de stad wordt belangrijk gevonden omdat het bij kan dragen aan verschillende doelen, zoals klimaatadaptatie, gezondheid en biodiversiteit. Maar uit cijfers blijkt ook dat het aandeel groen in steden stagneert. Zoals in het eerste artikel van ons tweeluik beschreven staat, is er sprake van een kloof tussen groenbeleid ontwikkelen en groenbeleid uitvoeren. Verschillende bestuurslagen (Rijk, provincie, gemeente en waterschap) hebben ieder hun eigen verantwoordelijkheden en mogelijkheden om te sturen op beleidsontwikkeling en -uitvoering. In dit artikel gaan we verder in op wat kan helpen om deze kloof te dichten, hoe er gestuurd kan worden op meer natuur in de stad en welke kansen de Natuurherstelverordening hiervoor biedt.

Elke bestuurslaag heeft eigen verantwoordelijkheden die invloed kunnen hebben op natuur in de stad. Ook hebben bestuurslagen ieder verschillende sturingsvormen tot hun beschikking. In de literatuur wordt er gesproken over drie manieren van sturing: ‘de stok’, ‘de wortel’ en ‘de preek’. De stok gaat over afdwingbare regelgeving, zoals omgevingsverordeningen, instructieregels en omgevingsplannen. Deze bieden duidelijkheid en rechtszekerheid, maar kunnen in de uitvoering op lokaal niveau maatwerk belemmeren. De wortel gaat over financieringsinstrumenten die het gedrag van partijen sturen via financiële prikkels, zoals heffingen, subsidies of stimuleringsfondsen. Deze instrumenten vergen een zorgvuldig ontwerp om ongelijkheid, uitvoeringsproblemen en perverse prikkels te voorkomen. Tenslotte gaat de preek over informatie-gebaseerde instrumenten die zich richten op samenwerking, bewustwording en kennisdeling. Gemeenten en provincies gebruiken bijvoorbeeld campagnes en convenanten om maatschappelijke actoren te betrekken, terwijl het Rijk en de EU-netwerken faciliteren voor kennisuitwisseling en het delen van goede voorbeelden. Deze instrumenten versterken de betrokkenheid van burgers en organisaties (in de hoop dat daarmee ook hun gedrag gaat veranderen), maar hun effectiviteit is afhankelijk van vrijwillige deelname.

Afstemming en verantwoordelijkheden

Beleid van invloed op stedelijke natuur komt tot stand binnen een gelaagd systeem van besluitvorming – van Europees tot lokaal niveau – waarin verantwoordelijkheden, bevoegdheden en instrumenten op elkaar inwerken. De effectiviteit van het stedelijk natuurbeleid wordt grotendeels bepaald door de mate van samenhang en coördinatie tussen de betrokken bestuurslagen en de beleidsinstrumenten die zij inzetten. Succesvolle vergroening vraagt daarom om een goede afstemming binnen de bestuurslagen (intrabestuurlijk) en daartussen (interbestuurlijk). Inzicht in hoe deze samenwerking werkt, maakt zichtbaar waar vormen van groenbeleid elkaar versterken of juist tegenwerken.

De interbestuurlijke afstemming tussen bestuurslagen is geregeld doordat elke bestuurslaag een eigen verantwoordelijkheid heeft. Zo is het ministerie van LVVN het eindverantwoordelijke departement voor natuur. De provincies zijn gedelegeerd bevoegd gezag voor de uitvoering van het natuurbeleid in het landelijk gebied, terwijl gemeentes gaan over het stedelijk gebied. De Europese Unie kan extra verplichtingen opleggen, zoals het geval is met de Natuurherstelverordening (zie volgende paragraaf). Een voorbeeld dat het belang van goede interbestuurlijke samenwerking illustreert, gaat over de verlaging van parkeernormen in de stad. Als een gemeente besluit om de parkeernorm te verlagen (om zo meer ruimte te creëren voor natuur), wordt een goede ontsluiting met het openbaar vervoer belangrijker. De bevoegdheid om parkeernormen vast te stellen ligt bij de gemeente, terwijl de provincie gaat over het openbaar vervoer. Bij dit soort keuzes is dus een goede interbestuurlijke afstemming nodig.

Dicht bij elkaar

Intrabestuurlijke afstemming gaat over afstemming tussen bijvoorbeeld verschillende ministeries. Er zijn namelijk verschillende dossiers die aan natuur in de stad raken en waarbinnen concurrentie is om ruimte. Zo gaat het ministerie van LVVN over natuur en het ministerie van VRO over ruimtelijke ordening. Maar als het gaat over natuur in en om de stad, komen deze twee dicht bij elkaar. Bijvoorbeeld bij de genoemde Natuurherstelverordening, waar het ministerie van LVVN de systeemverantwoordelijke is maar de implementatie van artikel 8 Natuurherstelverordening over stedelijke ecosystemen weer bij VRO ligt. De overlegstructuren die rondom de Natuurherstelverordening worden opgetuigd, kunnen helpen om de afstemming tussen en binnen bestuurslagen te organiseren.

De Natuurherstelverordening en stijgende maatschappelijke kosten op het gebied van gezondheid leiden tot de vraag of er op dit gebied meer dwingende regelgeving wenselijk is. Voor natuur buiten de stad bestaan al langere tijd instrumenten met een meer dwingend karakter om te kunnen sturen: Natura2000 en het NNN (Natuurnetwerk Nederland). Met de komst van de Natuurherstelverordening is er ook voor natuur in de stad een instrument gekomen waarmee beter gestuurd kan worden. De Natuurherstelverordening wil door het repareren van aangetaste ecosystemen komen tot langdurig en duurzaam herstel van biodiverse en veerkrachtige land- en zee-ecosystemen. Artikel 8 van de Natuurherstelverordening gaat specifiek over stedelijke ecosystemen en stelt dat er geen sprake mag zijn van een nettoverlies in de totale nationale oppervlakte van groene ruimte en boomkroonbedekking in stedelijke ecosysteemgebieden. Na 2030 moet er zelfs een toenemende trend worden gerealiseerd tot een ‘bevredigend niveau’, wat vooralsnog lijkt te gaan over kwantitatieve groei of kwalitatieve verbetering. De kaders vanuit de EU volgen nog. De Natuurherstelverordening verplicht ook monitoring om in de gaten te houden wat de stand van zaken is. Daar ligt een kans voor het uniformeren van monitoringssystematieken onder gemeentes.

Wel en niet mee tellen

Lidstaten bepalen zelf de begrenzing van stedelijke ecosystemen. Dat is cruciaal is voor welke oppervlaktes stedelijk groen je wel en niet mee mag tellen voor het doelbereik. Wie de groene randzones rondom stedelijke centra meeneemt, behaalt met dit grotere oppervlak sneller de doelen van de Natuurherstelverordening. Niet alle typen groen tellen echter mee. Zo telt akkerbouwgrond niet mee, maar permanent grasland wel. De consequentie hiervan is dat deze grond dus niet meer gebruikt kan worden als bijvoorbeeld uitleglocatie voor woningbouw. Anderzijds, als men de stedelijke begrenzing minimaal maakt en direct rondom de randen van het stedelijk centrum trekt, dan telt het groen van de randgebieden rondom de stad niet mee.

Ervaringen uit de gemeentelijke praktijk laten zien dat natuur in de stad vaak het onderwerp is wat moet wijken voor andere thema’s. Waar er normen zijn voor woningbouw of parkeerplekken, zijn die er niet voor groen. Landelijke instrumenten, zoals de Handreiking Groen in en Om de Stad (GIOS), bieden richtlijnen waarop gemeenten kunnen voortbouwen om hun eigen, context-specifieke normen te ontwikkelen. Eén uniforme groennorm is niet wenselijk omdat flexibiliteit met name op gemeentelijk niveau is nodig voor een succesvolle beleidsuitvoering. Er zijn gemeenten die zelf een groennorm vastleggen als ankerpunt in de omgevingsvisie om bijvoorbeeld in een groenblauw structuurplan op wijk- en buurtniveau verder uit te werken. Pas als het groen in bijvoorbeeld een omgevingsplan wordt opgenomen is het afdwingbaar. Dit heeft voor de meeste gemeentes echter niet de voorkeur, omdat het dan ook door andere partijen afdwingbaar wordt. Gemeentes zien dan ook de Natuurherstelverordening als kansrijk vliegwiel waardoor hun lange termijn ambities een meer verplichtend karakter kunnen krijgen en continuïteit meer geborgd blijft. Dit hangt ook af van de uitwerking die het Rijk eraan gaat geven.

Het belang van co-governance

Voor de Natuurherstelverordening telt al het groen in de stad mee, dus ook de private terreinen in handen van burgers of bedrijven. Gedragsverandering is een belangrijke manier van sturing op private gronden. Hiervoor is draagvlak voor natuurbeleid nodig. In Nederland is de verbondenheid met natuur echter bijzonder laag. Er is dus werk aan de winkel om het draagvlak te vergroten, door meer verbondenheid die burgers voelen met natuur. Juist de nabijheid van natuur is belangrijk. Zowel voor gezondheid als ook om de verbondenheid te vergroten. Het gaat daarom niet alleen om sturing vanuit de overheden, maar ook om het belang van co-governance. Bij co-governance staat niet de top-down ingerichte samenwerking tussen verschillende actor groepen centraal. Sturing is dan niet alleen aan overheden voorbehouden; ook meerdere (private, maatschappelijke of publieke) partijen kunnen sturen.

Gemeenten experimenteren met diverse vormen van sturing op deze terreinen, zoals ‘mandelige percelen’ en in Vlaanderen de ‘tegeltaks’. Er is sprake van mandelige percelen als de grond rondom woningen in gezamenlijk eigendom wordt gegeven aan de bewoners. Voor het onderhoud van bijvoorbeeld de heggen op deze grond geldt dan een gezamenlijke onderhoudsverplichting. De Omgevingswet biedt kansen om dergelijk beheer juridisch te verankeren, maar het blijft maatwerk en toezicht is lastig omdat dit instrument onderdeel is van het privaatrecht. Tenslotte zijn er ook allerlei initiatieven waarvoor burgers, al dan niet in groepen, subsidies kunnen aanvragen voor groene ideeën bij hun gemeente, zoals Tegelwippen en Buurtgroen.

Nieuwe kansen, met duidelijke doelen

Het denken vanuit stedelijke ecosystemen roept op om ook buiten de stads- en gemeentegrenzen te kijken en tevens het bodem- en watersysteem hierin te betrekken. Met de druk op de stad, en uitdagingen op gebied van klimaatverandering krijgen waterschappen steeds vaker een kennisgevende rol in planningsvraagstukken. De afgelopen jaren is bij de waterschappen er meer geïnvesteerd in kennisontwikkeling en capaciteit op ruimtelijke thema’s waardoor ze inhoudelijk beter kunnen meedenken in ruimtelijke plannen. De Omgevingswet biedt hier kansen voor, maar in de praktijk worden waterschappen vaak in een te laat stadium betrokken waardoor bijvoorbeeld de locatiekeuze van een nieuwe woonwijk al is vastgelegd. Dit illustreert wederom de complexiteit van interbestuurlijke samenwerking.

Waar tot op heden nog weinig stokken waren om te sturen op stedelijke natuur, kan er met de Natuurherstelverordening een krachtig sturend instrument bijkomen voor het Rijk. Er zijn doelen waar Nederland aan moet voldoen. Om dat te bereiken zijn er echter zijn nog wel wat hobbels te nemen om de doelen te halen. Vooral afstemming tussen verschillende beleidsdomeinen (intrabestuurlijk), maar ook tussen bestuurslagen (interbestuurlijk) is nodig om de doelen te behalen. Daarnaast is co-governance met andere maatschappelijke of private partijen ook van groot belang. Het Rijk heeft in de afgelopen jaren sterk ingezet op informatie gebaseerde instrumenten zoals de GIOS-handreiking en niet afdwingbare bestuurlijke afspraken en convenanten. De zoektocht naar juridisering van afspraken geeft echter aan dat vrijblijvendheid niet voldoende is en er behoefte is aan heldere, consistente en toetsbare afspraken. Er liggen dus kansen in het verschiet om beter te kunnen sturen op natuur in de stad, mits er duidelijkheid komt over de doelen en verantwoordelijkheden. Dit is een zoektocht naar de optimale balans tussen sturen en ruimte voor flexibiliteit.