Tussen samenhang en sectoren: de passende spelregels voor gebiedsontwikkeling

Het is evident dat opgaven als woningbouw, bereikbaarheid, klimaatadaptatie en de energietransitie met elkaar samenhangen. De afhankelijkheden tussen de spelers die voor deze opgaven aan de lat staan zijn hierdoor groot. Woningbouwplannen kunnen immers niet tot uitvoering worden gebracht als er onvoldoende zicht is op een duurzame energievoorziening of goede openbaar vervoerverbinding. De waterbergingscapaciteit en de gesteldheid van de bodem in een gebied zijn daarnaast aspecten waar we bij geen enkele gebiedsontwikkeling meer aan voorbij kunnen gaan.

De samenhang tussen de opgaven in de fysieke leefomgeving noopt de spelers in het veld om elkaar op te zoeken in een gebiedsgerichte aanpak. Zo wordt expertise uitgewisseld en onderzocht hoe de verschillende opgaven samenhangen en op een gebied inwerken. Verschillende ruimtelijke oplossingen worden getekend en doorgerekend, belangen en waarden worden gecombineerd. Ze raken vervlochten in een gezamenlijke visie en ‘narratief’ over de toekomst van een gebied. Dit brengt de uitvoering van projecten meestal dichterbij.

Maar vaak wordt de drang naar samenhang in gebiedsontwikkeling doorkruist door de neiging om juist te ontvlechten, te faseren of de opgave terug te brengen tot één sectorale werkelijkheid. Hiervoor zijn dan op zichzelf best goede redenen. Zo is het verstandig om de verantwoordelijkheden en zeggenschap die spelers in het gebied hebben goed van elkaar te onderscheiden. Ook kan het geen kwaad om de risico’s te verdelen onder hen die ze het beste kunnen dragen. Dit analyseren en rationaliseren van wat binnen een gebiedsontwikkeling de deelopgaven en projecten zijn is nuttig en veelal zelfs noodzakelijk. Ook deze bezigheden brengen de uitvoering dichterbij.

Strijd

Hoewel het streven naar samenhang en integratie in gebiedsontwikkeling dus vaak tegenover de ‘sectorale werkelijkheid’ van beleid en wetgeving wordt geplaatst, zijn beiden in de praktijk nodig om tot uitvoering te komen. Bestuurskundigen als Paul Frissen wijzen er bovendien op dat het ‘conflict’ tussen sectorale belangen en integrale ambities een belangrijk democratisch proces is. Het is een proces dat politiek moet worden beslecht door af te wegen en keuzes te maken. De spelregels voor gebiedsontwikkeling moeten zich volgens dit inzicht dus vooral richten op hoe de confrontatie tussen ‘samenhang’ en ‘sectoren’ zich voltrekt. Het is geenszins haalbaar, noch wenselijk, om deze spanning volledig op te heffen en tot één allesomvattende aanpak te komen.

Waar de mate van samenhang in gebiedsontwikkeling wordt vergroot en voortgestuwd door professionele krachten uit het veld (want wederzijds afhankelijk voor gebiedsgericht resultaat), zullen er dus altijd ook krachten zijn die vanuit sectoraal of individueel (project)belang een integraal plan het liefst weer willen ontmantelen. Als deze ‘strijd’ inhoudelijk en procesmatig met kwaliteit plaatsvindt, kan deze volgens bestuurskundigen – los van de uitkomst ervan – alleen maar worden gewaardeerd.

Onder druk

De vervolgvraag is dan: in hoeverre helpt de huidige wetgeving rond ons vakgebied om deze productieve confrontatie tussen samenhang en sectoren te bereiken? Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024 zijn de spelregels voor gebiedsontwikkeling ingrijpend vernieuwd. De totstandkoming van de Omgevingswet was een lang proces met als een van de belangrijke verbeterdoelen het bewerkstelligen van een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving. Het nieuwe omgevingsrechtelijke kader beoogt het ‘sectorale denken’ te verminderen en te stimuleren dat de verschillende sectorale belangen in samenhang worden afgewogen.

Hoewel de Omgevingswet nog maar kort in werking is, lijken er al risico’s te zijn dat het beoogde verbeterdoel van de samenhangende benadering onder druk komt te staan. In haar eerste reflectierapport uit de Evaluatiecommissie Omgevingswet haar zorgen op dit punt en wijst daarbij onder meer op de grote populariteit van de BOPA’s (voluit: omgevingsvergunning voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit). Deze worden ingezet in plaats van omgevingsplanwijzigingen, om initiatieven die niet passen in het omgevingsplan toch mogelijk te maken. Bij een groot (en toenemend) aantal verleende BOPA’s voor afzonderlijke projecten kan een samenhangende benadering voor een gebied in de knel komen.

Het afwijken versus het wijzigen van het omgevingsplan is geen nieuw fenomeen. Ten tijde van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) werd gepoogd het gebruik van de zogenoemde art. 19 Wro-vrijstelling terug te dringen. Dit gebeurde destijds door de positie van het bestemmingsplan te versterken. Uiteindelijk bevatte ook de herziene Wro en vervolgens de Wabo, met name op verzoek van de (bouw)praktijk, echter telkens weer mogelijkheden om bij projectbesluit of vergunning van het bestemmingsplan af te wijken. Kortom: het gaat hier om een hardnekkig verschijnsel.

Oprekken en afwijken

De Omgevingswet zelf blijkt echter ook geen rustig bezit. Het verbeterdoel van de samenhangende benadering van de leefomgeving staat onder druk. Deze ontwikkelingen komen van twee kanten. Enerzijds lijken steeds meer belangen een plek te willen opeisen in de Omgevingswet, waardoor de reikwijdte van de wet steeds verder buiten de context van de fysieke leefomgeving zou worden opgerekt. Zo is er discussie over de vraag of een gezonde voedselomgeving kan worden gestimuleerd door via het instrumentarium van de Omgevingswet het aanbieden van ongezond voedsel in bepaalde gebieden te verbieden (bijvoorbeeld rondom scholen).

Naar ons idee gaat dit de reikwijdte van de Omgevingswet te buiten. Het gaat bij het reguleren van een gezond voedselaanbod immers om het beïnvloeden van individuele gedragskeuzes en niet om het beïnvloeden van de fysieke leefomgeving. Het lijkt ons geen goede keuze om de reikwijdte van de wet in die zin op te rekken. Doelstellingen in gebiedsontwikkeling rond het bevorderen van ‘gezond gedrag’ van mensen zijn mooi, maar alleen voor zover daarbij een vertaalslag kan worden gemaakt naar normen voor de fysieke leefomgeving past regulering onder de Omgevingswet. Zo is het ruimte creëren voor wandel- en fietspaden en de regulering van de locatie van een snackbar (vanwege geluid- of geurhinder) wél mogelijk onder de Omgevingswet.

Sectorale belangen voorop?

Anderzijds wordt juist beoogd om af te wijken van de Omgevingswet ten behoeve van specifieke sectorale belangen. De sectorale muren worden als het ware weer opgetrokken. Dit geldt al enige tijd in het bijzonder voor het belang van woningbouw: (het voorstel voor) de Wet versterking regie volkshuisvesting en de aanbevelingen van de commissie STOER stellen inhoudelijke en procedurele afwijkingen van de Omgevingswet en uitvoeringsregelgeving voor ten behoeve van woningbouwprojecten. Denk aan het buiten toepassing laten van de Ladder voor duurzame verstedelijking voor woningbouw en het schrappen van bepaalde technische kwaliteitseisen uit het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). Daarnaast zou een versnelling van de woningbouw onder meer moeten worden bereikt door vaker, ook voor kleine woningbouwprojecten, een rechtstreeks beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak open te stellen (waarbij de rechtbankfase wordt overgeslagen).

Het sectorale belang van woningbouw(versnelling) is niet het enige belang dat in relatie tot de Omgevingswet om een uitzonderingspositie vraagt. Recent is daar ook het belang van de ‘gereedstelling voor defensie’ bij gekomen. Voor beide twijfelt niemand (hopelijk) aan het nationale belang, maar feit is dat een uitzonderingspositie ingrijpt in de beoogde samenhangende benadering van de Omgevingswet en ook samenhangende afwegingen en keuzes rond concrete gebiedsontwikkelingen in potentie doorbreekt.

Onlangs werd een consultatieversie van de Wet op de defensiegereedheid gepubliceerd, waarin verschillende afwijkingen van de Omgevingswet worden voorgesteld met het oog op het belang van defensie. Volgens de concept Memorie van Toelichting is “de wet- en regelgeving in het domein van de fysieke leefomgeving (..) ingericht voor vredestijd. Dit verhindert momenteel dat Defensie gereedstellingsactiviteiten tijdig of volledig kan verrichten.”

Bij de defensieactiviteiten die gevolgen veroorzaken voor de leefomgeving gaat het volgens de toelichting om “rijden, varen, vliegen en schieten, gebruik van infrastructuur, gebruik of vervoer van munitie, of het realiseren van (tijdelijke) bouwwerken” en om activiteiten die dergelijke gereedstellingsactiviteiten ondersteunen (zoals de opslag van materieel). Het concept wetsvoorstel voorziet in specifieke afwijkingen van inhoudelijke normen en procedurele bepalingen, waarbij internationaalrechtelijke verplichtingen in acht worden genomen. Naast woningbouw is hier dus wederom sprake van een uitzondering voor een specifiek sectoraal belang.

Regels voor resultaat

De roep om meer samenhang in de aanpak van complexe ruimtelijke opgaven is van alle tijden, net als het strijden om de voorrang van specifieke, veelal sectorale belangen. Deze strijd is nimmer gestreden en het speelveld wordt continu beïnvloed door maatschappelijke, zelfs geopolitieke omstandigheden. Dat het streven naar een wettelijk kader voor een samenhangende afweging in de fysieke leefomgeving kort na de introductie van de Omgevingswet alweer onder druk staat, is in die zin dus niet zo verwonderlijk. Sterker nog, het is van alle tijden: maatschappelijke belangen strijden nu eenmaal om voorrang en er kunnen argumenten zijn die nopen tot aanpassing of uitzondering van vigerende kaders.

Er is in gebiedsontwikkeling veel aan gelegen om de samenhang van opgaven in onze schaarse ruimte serieus te nemen. De praktijk moet zichzelf, zoals in het verleden, niet laten vastlopen in een hausse aan postzegelplannen. Het verleden leert ons dat we bewust met de spanning tussen samenhang en sectorale krachten om moeten gaan. Deze spanning is gegeven en misschien zelfs noodzakelijk, maar het betekent geenszins dat we geen voortgang kunnen boeken en tot uitvoering kunnen komen. Als er in ons vakgebied nog regels nodig zijn, dan zijn het regels voor resultaat. Dus laten we elkaars (sectorale) werkelijkheid leren begrijpen en aan de slag gaan!