Van groen programma tot groen succes: hoe gemeenten de bekostiging voor elkaar krijgen

Een boom planten in bestaande bebouwing stad kost soms wel 6.000 euro. In een nieuwbouwwijk doe je het voor 1.500 euro. Toch worstelen gemeenten niet zozeer met die aanlegkosten, maar vooral met het beheer daarna. “We schrijven wel af op asfalt, maar niet op groen. Als een boom na 20 jaar op is, is iedereen verbaasd.” Waar Jonne Velthuis in een eerder GIOS-onderzoek liet zien welke maatschappelijke en financiële baten vergroening oplevert, kijken Patrick de Groot (&flux) en Vera Kusters (Arcadis) juist naar de keerzijde: hoe gemeenten het geld bij elkaar krijgen om die baten te realiseren. Zij doken derhalve doken in de bekostigingspraktijk van Nederlandse gemeenten, in opdracht van het ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (VRO). Ze spraken negen gemeenten, grote en kleine, over zo’n 16 casussen en ontdekten patronen die zowel hoopgevend als zorgwekkend zijn. 

Focus op de bestaande stad 

“We hebben voor Groen in en om de Stad (GIOS) al heel veel modelmatige studies gedaan,” vertelt Patrick. “Daarin nemen we aan dat er gebouwd wordt, dat het zoveel kost en zoveel ruimte vraagt. Het ministerie zei terecht: het is tijd om te kijken of die aannames in de praktijk eigenlijk wel kloppen.” Het onderzoek richtte zich bewust op de bestaande stad, niet op nieuwbouwprojecten. Vera licht toe waarom: “Vanuit de vergroeningsopgave moet juist het meeste gebeuren in bestaande gebieden. Bovendien is er simpelweg veel meer bestaande ruimte dan nieuwe ruimte.” 

De uitdagingen daar zijn fors. De druk op de ruimte is groter en het is duurder door de complexe ondergrondse infrastructuur. “In de bestaande stad moet je om alle kabels en leidingen heen,” schetst Patrick. “Mede daarom lopen die kosten zo op.” Dat spanningsveld tussen ruimte en groen kwam ook naar voren in het Kromme Rijn Linielandschap, waar Jan Smelik liet zien hoe ingewikkeld het is om groen en bebouwing te laten samengaan. 

Wat gaat er precies mis in die bekostiging? “Best veel,” antwoordt Patrick droog. “In de basis hebben gemeenten hun opgave slecht in beeld.” Hij schetst een herkenbaar patroon. Vraag een gemeente of ze genoeg geld heeft om te vergroenen, en het antwoord is vaak 'ja'. “Maar als je doorvraagt hoe ze dat bepalen, blijkt dat ze kijken naar wat er overblijft na de parkeernorm, de waterbergingsnorm en alle kabels en leidingen. Dát beetje groen kunnen ze dan nog net betalen.” 

“Maar dat was niet de vraag,” vervolgt hij. “Het gaat uiteindelijk om: waar wil ik over 30 jaar staan? Hoeveel groen hebben we nodig voor een gezonde leefomgeving? Misschien is dat wel 30 procent boomkroonbedekking. Wat zou het kosten om daar te komen en is er dan genoeg geld om dat te realiseren? Die vraag wordt maar zelden gesteld.” 

Het gevolg is zorgwekkend. De afgelopen 10 tot 15 jaar is er fors bezuinigd op groenbeheer. “Gemeenten hebben nu al moeite met het bestaande groen. Het onderhoud is zo minimaal dat er een enorme renovatieopgave aan zit te komen.” Het contrast met andere infrastructuur is opvallend: voor asfalt reserveren gemeenten standaard geld voor vervanging na 25 jaar. Bij groen gebeurt dat nog altijd veel minder structureel. 

De Groningse aanpak: van toeval naar systeem 

In de Groningse West-Indische Buurt groeide een bijzonder succes uit tot een systematische aanpak. Wat begon als losse initiatieven, leidde tot een nieuw beheerkader waarin de gemeente redeneert vanuit waarden in de openbare ruimte. Dit project was niet toevallig succesvol; er is bewust en met inzet aan gewerkt. Het unieke zat in de manier van bekostigen en realiseren, die afweek van de gebaande paden van de gemeente. In deze casus kwamen alle sleutelfactoren samen om succesvol te bekostigen, en dat was bijzonder en experimenteel. Om in de toekomst dit vaker voor elkaar te krijgen, zijn die sleutelfactoren en werkwijze geborgd in de nieuwe beheeraanpak SWING: sturen op waarden in Groningen.  

Die praktijk levert waardevolle inzichten op. Planeconomen onderzoeken nu wat zo’n norm werkelijk kost. Patrick sprak erover met een van hen: “De planeconoom redeneerde al direct vanuit het belang van een gezonde leefomgeving en zag de meerwaarde van vergroening. Wat ik heb toegevoegd, is dat dubbel ruimtegebruik – bijvoorbeeld een trottoir over een groeiplaats – kosteneffectief kan zijn. We moeten er dus op letten dat we niet de volledige groeiplaats van een boom kostentechnisch alleen aan de boom toewijzen.”

Een belangrijk inzicht uit het onderzoek is het verschil tussen projectmatig werken en werken met een groenprogramma. “We dachten eerst vooral naar vergroeningsprojecten te kijken,” blikt Vera terug. “Maar in de interviews kwamen we juist uit bij groenprogramma's. Daar ligt echt de sleutel.” Een groenprogramma maakt van vergroening een zelfstandige opgave met een overkoepelend en begrijpelijk verhaal, meerdere langdurige deelprojecten en meer middelen. Zo’n strategische aanpak biedt veel financiële en organisatorische voordelen die bij losse projecten moeilijk te realiseren zijn. “Je bent minder kwetsbaar voor de politieke waan van de dag,” vult Patrick aan. “Als er een jaar wordt bezuinigd of een wethouder andere prioriteiten stelt, blijven de grote lijnen en het budget goed geborgd.” 

De gemeente Almere bewijst dit al jaren hoe effectief dat werkt. Door structureel geld te reserveren voor bomenbeleid kan de stad sneller vergroenen. Het succes spreekt zich rond: degene die in Almere het groene assetbeheer op de kaart zette, past dezelfde aanpak nu in Utrecht toe. 

Het onderzoek laat zien hoe verschillend gemeenten vergroening aanpakken en hoeveel ze van elkaar kunnen leren. Rotterdam blinkt uit in het koppelen van beheerbudgetten aan de aanleg van groen. “In die stad krijgen ze dat beheer wel voor elkaar,” merkt Patrick op. “Ze zijn succesvol in vergroening omdat ze bij elke vergroening meteen ook geld reserveren voor beheer.” 

Breda koos voor een compleet andere strategie. Ze positioneerde de stad als 'één groot park'. “Breda heeft een aaibaar verhaal waarmee ze saamhorigheid creëert, zowel intern als extern”, gaat Patrick verder. “Daar hangt alles aan vast. Dat helpt voor draagvlak, voor de wil, en vervolgens heeft ze daar ook concrete doelen en een programma aan gekoppeld.” Tilburg werkt juist heel projectmatig en gestructureerd. “Vanuit de kracht van hun organisatie en manier van werken krijgen ze heel veel voor elkaar”, aldus Vera. 

Alphen aan den Rijn laat zien hoe ook middelgrote gemeenten kunnen pionieren met innovatieve bekostigingsconstructies. Tegelijkertijd is de afstand tussen beleid en uitvoering daar soms een aandachtspunt. Voor kleinere gemeenten ligt het anders. “Een kleine gemeente als Bladel of Urk heeft haar kracht in die korte lijntjes”, benadrukt ze. “Die kunnen makkelijker intern en richting de politiek van alles voor elkaar krijgen, wat in een grotere gemeente heel moeilijk zou zijn.” 

Creatief met rioolheffing 

Een concreet voorbeeld van gemeentelijke creativiteit is het gebruik van rioolheffing voor vergroening. “Rioolheffing is bestemd voor riool- en waterzorg,” licht Vera toe. “Vergroening heeft, zeker als het gaat over ontharden, meerwaarde voor de waterhuishouding. Dat kun je gebruiken om te onderbouwen dat een deel van dat geld daar ook naartoe mag.” 

De rioolheffing kent een wettelijk kader, maar daarbinnen ook een grijs gebied. “Iedereen gebruikt dat grijze gebied net anders en dat is ook een stukje durf”, constateert ze. Patrick illustreert: “De een legt een keurige wadi aan, want dat is duidelijk wateropvang. De ander zet er voor hetzelfde geld ook nog een boom in. Die doet misschien niet zoveel voor water, maar ja...” Hij vindt het goed dat gemeenten de randjes opzoeken. “Ik hoop dat het uiteindelijk leidt tot meer wettelijke ruimte. Dat zou mooi zijn.” 

Het GIOS-netwerk speelt een cruciale rol in het delen van deze kennis. Patrick en Vera fungeren daarbij als verbinders tussen gemeenten. “We merken dat gemeenten elkaar snel weten te vinden”, vertelt Patrick. “Zo kwamen de gemeenten Enschede en Groningen erachter dat ze aan hetzelfde werkten. Groningen was al wat verder, dus we brachten ze samen. Nu organiseren ze samen een workshop: de een had beleidsuitdagingen, de ander ontwerpproblemen. Ze kunnen elkaar verder helpen.” 

De menselijke factor 

Opvallend is hoe belangrijk individuen blijken te zijn. “Als de key-spelers vertrekken, ligt het project soms gewoon stil”, signaleert Patrick. “Er moet iemand nieuw komen die opnieuw draagvlak moet opbouwen.” Vaak zijn het mensen die vanuit de praktijk zijn doorgegroeid - van boomadviseur of beheerder naar een strategische functie. “Zij kennen zowel de strategie als de praktijk en weten hoe je die twee bij elkaar brengt.” Die menselijke factor geldt ook op financiële afdelingen. “Het maakt veel uit welke kennis en competenties mensen daar hebben”, vult Vera aan. “En of ze hart hebben voor groen, dat helpt echt.”

Aanbevelingen voor de toekomst 

Het rapport doet duidelijke aanbevelingen aan zowel gemeenten als het Rijk. Gemeenten vragen om heldere landelijke afspraken. “Zeg nou gewoon als Rijk dat het moet”, zegt Patrick. “Dat helpt, in plaats van dat iedereen het op zijn eigen postzegeltje moet uitvechten.” Vera vult aan: “Gemeenten willen dat het Rijk standvastig is en dat biedt houvast. Maar dan wél met een handreiking, niet alleen een nieuwe opdracht.” Tegelijkertijd blijkt uit het onderzoek dat het belangrijk is dat gemeenten ruimte houden om hun eigen keuzes te maken. Want elke gemeente is anders en heeft andere mogelijkheden. Een landelijke afspraak kan bijvoorbeeld zijn dat het geld voor groen automatisch meegroeit met het aantal woningen. Zo weten gemeenten waar ze aan toe zijn, maar blijft er genoeg ruimte om het op hun eigen manier te doen. 

De nieuwe ontwerp-Nota Ruimte biedt hoopvolle aanknopingspunten. “De regie op de ondergrond gaat helpen", zegt Patrick. “Een groot deel van de showstoppers zit daar. En dat GIOS expliciet genoemd wordt, laat zien dat lokaal normeren wordt omarmd. Dat is winst.” De kernboodschap van het rapport Bekostiging groene klimaatadaptatie is helder: van groenprogramma tot groen succes vraagt om een andere manier van werken. Niet geld, maar visie is de sleutel. Gemeenten die hun groene toekomst durven te definiëren, vinden ook de weg naar bekostiging. Overal ontstaan inspirerende voorbeelden. De voorlopers laten zien dat het kan; nu is het aan anderen om te volgen, en aan het Rijk om de voorwaarden te scheppen zodat groen echt kan groeien.