Veranderingen kostenverhaal door Omgevingswet: Papieren tijger, spelbreker of schot in de roos?

Het instrumentarium van gemeenten bij het financieren van ruimtelijke investeringen bestaat op dit moment uit het regulier kostenverhaal en vrijwillige financiële bijdragen. Met het regulier kostenverhaal kunnen gemeenten kosten verhalen die zij bijvoorbeeld moeten maken om een ontwikkeling mogelijk te maken zoals het bouw‐ en woonrijp maken. Ook kunnen gemeenten bovenwijkse voorzieningen (bijvoorbeeld een afslag op een hoofdweg die helpt bij de ontsluiting van een nieuwe wijk) op een initiatiefnemer verhalen. Dat mag alleen als de kosten voor die voorziening voldoen aan de PPT‐criteria (profijt, proportionaliteit, toerekenbaarheid).

Daarnaast kunnen gemeenten vrijwillige financiële bijdragen vragen aan de ontwikkelaars om de fysieke leefomgeving te verbeteren. Bijvoorbeeld voor verbeteringen in het landschap, het vergroten van het percentage sociale woningbouw of de aanleg van groenvoorzieningen.

Gevolgen steeds belangrijker

Met de Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet krijgen gemeenten de mogelijkheid deze financiële bijdrage publiekrechtelijk bij de initiatiefnemer van de bouwactiviteiten (bijvoorbeeld een ontwikkelaar) af te dwingen. Er zit wel een aantal voorwaarden aan die extra bevoegdheid om bouwers en ontwikkelaars op voorhand te beschermen. Zo mogen de kosten niet al via een van de twee reeds bestaande regelingen zijn opgevoerd en mag het totale bedrag nooit hoger zijn dan de opbrengsten van de grondexploitatie.

In opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties onderzocht Fakton met de publicatie Touwtrekken over Grondwaarde eerder dit jaar al de gevolgen van deze regeling voor de woningmarkt. Maar nu de invoering van de Omgevingswet – na meerdere keren uitstel staat 1 juli 2022 vooralsnog – steeds dichterbij komt en partijen in de Tweede Kamer vragen stellen over dit onderwerp, worden de eventuele gevolgen voor gemeenten en ontwikkelaars steeds belangrijker. Wat zijn de gevolgen van deze aanpassing?

Kleine lettertjes

Onderzoeker Aeisso Boelman van Fakton: “Deze nieuwe regeling maakt het er allemaal niet makkelijker op. Het is een extra maatregel die boven op de maatregelen komt die er al liggen. In de praktijk zien wij dat partijen het lastige materie vinden. Vooral kleinere ontwikkelaars willen het graag zo simpel mogelijk houden.” Zijn collega Marnix Uri: “Het is de vraag of de gemiddelde ontwikkelaar de kleine lettertjes leest. En dat is zeker met deze nieuwe regeling wel nodig.”

De gedachte achter de nieuwe regeling om kosten te verhalen is volgens Boelman en Uri overigens wel logisch en te prijzen. Uri: “Bepaalde kosten zijn voor een publieke partij lastig te bekostigen. Denk aan verbeteringen in het landschap of groenvoorzieningen. Dadelijk kunnen deze kosten altijd verhaald worden. De gedachte achter de nieuwe regeling is dat de financiële ruimte die er bij gebiedsontwikkelingen ontstaat makkelijker ingekaderd kan worden. Overheden kunnen daar nu een hapje uitnemen. Een stukje meerwaarde dat vroeger vaak naar grondeigenaren ging, kan nu naar de gemeente terugvloeien.”

Andere beslissingen niet ondenkbaar

Het duo probeert in het rapport vooral te achterhalen wat de eventuele gevolgen zijn voor de woningmarkt en grondeigenaren. De regeling heeft geen effect op de verkoopprijzen van nieuwe woningen. Ook verwachten ze dat de verplichte financiële bijdrage een beperkt effect zal hebben op het aanbod van woningen. Vooral ook omdat een groot deel van de woningbouwopgave de komende jaren gerealiseerd zal worden met behulp van grootschalige en binnenstedelijke projecten. Deze projecten hebben vaak te maken met een tekort op de grondexploitatie, waardoor de verplichte financiële bijdrage niet van toepassing is.

Maar wat gebeurt er dan wel op het moment dat deze regeling in werking treedt? Boelman ziet twee gevaren die van invloed kunnen zijn op bijvoorbeeld het sentiment van ontwikkelaars. “Partijen kunnen door de complexiteit niet meer overzien voor welke kosten ze opdraaien. Ontwikkelaars kunnen daardoor worden afgeschrikt. Ook heeft de regeling effect op huidige ontwikkelingen. Het is niet ondenkbaar dat partijen andere beslissingen gaan nemen, terwijl dat met deze regels helemaal niet hoeft.”

In die laatste zin zit volgens Boelman en Uri het meest cruciale punt van deze nieuwe regeling voor de betrokken partijen. Op papier biedt de regeling zeker voordelen. Gemeenten kunnen meer kosten verhalen waardoor bijvoorbeeld groenvoorzieningen of investeringen in de publieke ruimte betaald kunnen worden. Ontwikkelaars worden goed genoeg beschermd omdat kosten niet tweemaal kunnen worden opgevoerd en het totale bedrag nooit hoger mag zijn dan de opbrengsten van de grondexploitatie, waardoor de regeling volgens Boelman in de praktijk zelfs weleens zou kunnen transformeren in een papieren tijger. Kortom: een mooi verhaal zonder consequenties in de praktijk.

Touwtrekken

Alleen is de vraag of de gevolgen van de nieuwe regeling in de praktijk voor iedereen duidelijk worden. Om verwarring te voorkomen, pleit het tweetal voor een geleidelijke, nette en duidelijke introductie. Uri: “Voor een ontwikkelaar moet de samenhang met het eigen project duidelijk zijn. Wanneer bijvoorbeeld duidelijk is dat de bijdrage wordt gebruikt voor een groenvoorziening waar ook zijn project van profiteert, helpt dat al enorm.”

Boelman: “Ik snap goed dat de overheid het touwtrekken om het grondresidu wil beïnvloeden en meer geld richting gemeenten wil laten gaan. Maar het grote nadeel is dat het systeem nog complexer wordt, terwijl het al complex is. De wetgever moet goed begrijpen dat in de praktijk op een andere manier wordt gedacht en gewerkt. Daar willen ze op een simpele manier duidelijk hebben wat er van ze wordt verwacht.”

Tot slot hoopt Uri dat de publieke partijen zich niet rijk rekenen door de nieuwe regels. “Ik hoop dat gemeenten snappen dat niet in elke binnenstedelijke gebiedsontwikkeling zoveel marge zit dat er makkelijk 5.000 euro per woning extra kan worden gerekend. Het zou onterecht zijn als gemeenten denken dat dit instrument altijd en overal kan worden ingezet.”