platform voor kennis, nieuws en debat
platform voor kennis, nieuws en debat
ANALYSE

Voorpublicatie e-book Zo Werkt Gebiedsontwikkeling – Sturing en Stuurlui

Voorpublicatie e-book Zo Werkt Gebiedsontwikkeling – Sturing en Stuurlui

GO zo werkkt gebidssontwikkeling

2 sep 2019 - Zo Werkt Gebiedsontwikkeling, hét handboek over gebiedsontwikkeling van emeritus hoogleraar Friso de Zeeuw, is sinds deze maand beschikbaar als e-book. Om dat wereldkundig te maken, bieden we het hoofdstuk ‘Sturing en Stuurlui’ uit dit boek aan. Hierin vertelt De Zeeuw over sturing als ‘techniek’, inclusief de vereiste persoonlijke competenties. Ook de invloed van digitalisering en big data komt aan bod.

De digitale versie van ‘Zo Werkt Gebiedsontwikkeling’ is beschikbaar in het epub-formaat via de online boekenwinkels van Bol.com en Kobo. Het e-book kost € 14,95. 

4. Sturing en stuurlui   

Sturing geven aan gebiedsontwikkeling is een kunst apart. De aard van gebiedsontwikkeling - complex, multifunctioneel, lange doorlooptijd, uiteenlopende belangen, grillig verloop - rechtvaardigen deze kwalificatie. 

4.1 Stuurmanskunst
Dit hoofdstuk is gewijd aan sturing als ‘techniek’ en aan de vereiste persoonlijke competenties. Ook de invloed van digitalisering en big data komt aan bod.

Sturing vergt: 


  • het verbinden van al die zaken

  • met een ondernemende mentaliteit inspelen op onverwachte gebeurtenissen

  • de voortgang erin houden

  • het overdragen van de inhoudelijke en procesmatige resultaten naar de volgende fase, met rapportering van de afwijkingen aan de toezichthouders

  • en zo de gebiedsontwikkeling uiteindelijk in veilige haven brengen.   

Wie het spoorboekje van projectmatig werken hanteert, loopt snel vast. Projectmanagent is doelgericht; gebiedsontwikkeling heeft daarentegen een sterk ‘doelzoekend’ karakter. Ook de lineaire aanpak zoals we die traditioneel kennen in de ruimtelijke ordening en bouw schiet tekort: van structuurvisie via bestemmingsplan, stedenbouwkundig plan, naar programma van eisen, voorlopig en definitief ontwerp.
De systeemtheorie en de chaostheorie komen ons te hulp om richting te geven aan ‘de tocht door het oerwoud’ (zie ook par. 4.6) Complexe systemen balanceren op de rand van orde en chaos. Sturen in dit type systemen betekent accepteren van en omgaan met onzekerheid. Voor publieke en private opdrachtgevers is dat per definitie moeilijk, omdat zij politieke resp. commerciële risico’s juist willen beheersen.

Sturingselementen voor het zoeken naar het gezamenlijk belang zijn: openen, intensiveren, verankeren, versnellen (maar soms ook: vertragen), verbeteren, overdragen en inbedden.

sturen specifiek einddoel 1 ebook friso

sturen specifiek einddoel 2 ebook friso

De sturingsnoties die specifiek waren voor gebiedsontwikkeling lijken een steeds grotere reikwijdte te krijgen. De bestuurskundige Paul’t Hart bracht op het VNG-congres 2017 naar voren dat van de moderne bestuurder wordt verwacht dat hij om kan gaan met de ‘VUCA-wereld. 

Die letters staan voor: volatility, uncertenty, complexity en ambiguity. Beweeglijk, onzeker, complex en meerduidig.

4.2  Netwerksturing 
De combinatie van sociale netwerken en interactieve medianetwerken vormen de basis van de netwerksamenleving. De sturingsfilosofie die bij de netwetwerkmaatschappij hoort is netwerkmanagement. 

Netwerkmanagement bekijkt de sturingsvraag niet alleen vanuit één partij of één inhoudelijke invalhoek, maar vanuit een netwerk waaraan verschillende partijen en inhoudelijke disciplines deelnemen. Deze netwerken bestrijken geen afgebakende territoria.
Netwerksturing en alliantievorming lijkt geknipt voor de aanpak voor gebiedsontwikkeling omdat we te doen hebben met een ‘samengestelde’ opgave. Dat geldt in twee opzichten: inhoudelijk en qua betrokken partijen. Beide behoeven nauwelijks toelichting. Inhoudelijk hebben we binnen de gebiedsontwikkeling en in de context altijd met multifunctionaliteit te maken. De betrokken partijen interacteren tussen diverse schaalniveaus: buurt, stad, regio en nationaal en daarnaast - op gelijk schaalniveau - tussen de overheid, private bedrijven en maatschappelijke organisaties. 

Sturing in gebiedsontwikkeling vergt het smeden van coalities binnen het uitgebreide netwerk. De tafelschikking van de coalitie of alliantie hangt af van het type gebied, de opgave en de actoren. Bij de transformatie van een binnenstedelijk centrum spelen andere belangen, ratio’s en emoties, regelgeving en geldstromen een rol dan bij een groot infrastructuurproject of de ontwikkeling van een nieuwbouwwijk.
De effectiviteit van de sturing neemt toe door een hoger schaalniveau als uitgangspunt voor denken en handelen te nemen: dus door ‘van buiten naar binnen’ te redeneren. Vandaaruit moet men de eigen toegevoegde waarde zichtbaar maken en die, in interactie met de andere deelnemers, verzilveren.

Netwerksturing wint aan betekenis, maar dat betekent niet dat hiërarchische sturing verdwijnt. Elk bedrijf dat aan gebiedsontwikkeling deelneemt kent een gelaagde, hiërarchische besluitvormingsstructuur en daarop geënte processen. Dat luistert bij de voorbereiding van afzegening van strategischere beslissingen en besluiten met een grote financiële impact bijzonder nauw. De publieke wereld kent een eigen hiërarchie en verantwoordingsrites. Daar nonchalant mee omspringen, komt de betrokkene duur te staan. Ik zal dit straks, bij de bespreking van leiderschap, iets nuanceren. 



De hang naar directieve sturing zien we ook in gebiedsontwikkeling. Partijen proberen steeds te komen tot zogeheten “package deals” (samengestelde oplossingen) waarbij ze verschillende baten tegen elkaar uitwisselen. De achterban staat meestal helemaal niet te juichen bij de oplossing, onder verwijzing naar eigen vastgesteld beleid. Frequente communicatie, ‘pendeldiplomatie’ en een ‘geweldje’ op zijn tijd houden de verhoudingen werkbaar.    

verschuiving hierarchie ebook friso


Tussen netwerksturing en hiërarchische sturing bestaat dus voortdurend spanning. Dat werkt door naar de mannen en vrouwen die te velde de deals maken en hun collega’s in de hoge legerleiding van de organisatie. Winst valt te boeken als bij gebiedsontwikkeling betrokken organisaties wat meer naar de netwerkkant kunnen opschuiven. Beide - netwerk en hiërarchie – hebben hun kwaliteiten en onhebbelijkheden; het is geen kwestie van goed of slecht.   

4.3 Doorwaardbare plaats

Onverwachte gebeurtenissen vormen een bedreiging en bieden een kans. Het stromenmodel van de Amerikaanse beleidswetenschapper J.W. Kingdon laat dit overtuigend zien.

Het model onderscheidt verschillende besluitvormingsprocessen (stromen) die zich relatief onafhankelijk van elkaar bewegen. Voor ons domein kunnen we bijvoorbeeld de opgave, het planconcept, de markt en de gemeentelijke politieke besluitvorming en bouwregelgeving determineren. Dit samenstel van processen is als geheel eigenlijk niet te beheersen. Een zuiver projectmatige aanpak faalt dan ook. 

ebook friso doorwaadbare plaats

Plotselinge, onvoorziene en toevallige veranderingen beïnvloeden de koers van de stromen. Ook bewuste, slimme sturingshandelingen kunnen een stroom een bepaalde kant op stuwen. Maar op bepaalde vaak onverwachte momenten, komen de stromen samen. Op dat moment ontstaat ruimte voor een initiatief, versnelling of planaanpassing: een ‘policy window’ of met een mooie Nederlandse term: de doorwaardbare plaats. Dat is het moment om toe te slaan. Dat vergt inzicht, ondernemerschap, durf en creativiteit.

‘Events, my dear boy, events’

De parallel met de politieke wereld dringt zich op. Ter illustratie citeer ik het bekende antwoord van de Britse premier Harold McMillan (1960) op de vraag wat de grootste bedreiging voor zijn regering vormde: ‘Events, my dear boy, events’. Op het toneel van de recente wereldgeschiedenis liet Bondskanselier Helmut Kohl een briljante benutting van een policy-window zien. Eind november 1989 - kort na de val van de Muur - presenteerde hij in de politieke vacuümperiode onverwacht een Tienpuntenplan waarmee hij eigenhandig het initiatief voor de Duitse eenheid nam. Belangrijk: hij maakte het netjes af, met name met de Russische leider Gorbatsjov wiens medewerking onmisbaar was.

4.4 Voorbeelden 

Het aantrekken van een bepaalde functie op een cruciaal moment naar het gebied kan de ontwikkeling een enorme boost geven. De komst van de rechtbank naar het Paleiskwartier in Den Bosch is zo n voorbeeld evenals de vestiging van de Primark in het ingrijpende getransformeerde centrumgebied van Zaandam.

Gemeenteraadsverkiezingen kunnen het lot van een gebiedsontwikkeling bezegelen. De haven verdween uit het Arnhemse Rijnboogproject na de wisseling van de politieke wacht in 2010. Het geplande kunstencluster - ook in het Rijnbooggebied - kreeg de nekslag na de volgende lokale verkiezingen, in 2014.
                 

Stedenbouwkundige Riek Bakker is een treffend voorbeeld van iemand die de doorwaadbare plaats niet alleen weet te vinden maar ook zelf de verschillende stromen (zoals gemeenten, departementen, marktpartijen) dichter bij elkaar kan brengen. Met soms direct en ondiplomatiek optreden, forceerde zij verstrekkende beslissingen. Naast het afgezaagde voorbeeld van de Kop van Zuid in Rotterdam, staat de tunnel in de A2 tussen Utrecht en Leidsche Rijn (waarmee de verbinding tussen oud en nieuw Utrecht vorm kreeg) op haar conto. Het illustreert dat benutting van de doorwaadbare plaats niet is voorbehouden aan officiële beslissers. Ook anderen met gezag en behendigheid kunnen scoren.
           


Twee andere voorbeelden met infrastructuur. Na een professionele lobby van meer dan een decennium wist de gemeente Delft gedaan te krijgen dat de verdubbeling van het spoor werd gekoppeld aan het onder de grond brengen ervan (2002). Dit gebeurde dankzij een uitspraak van de Tweede Kamer, tegen de zin van de minister van Verkeer en Waterstaat. De gemeente betaalde € 85 mln.mee aan de tunnel, te bekostigen uit de opbrengsten van de gebiedsontwikkeling. Daarmee kwam de gemeente op de koffie, want de crisis sloeg de bodem weg onder de dekking van deze financiële bijdrage (de beoogde winst uit de grondexploitatie van het spoorzone). Maar de ondertunneling is een feit en de gemeente kruipt inmiddels uit het financiële dal.
            


Anders verging het Amstelveen. Die gemeente wilde de verbreding van de A9 benutten om de weg ter hoogte van stedelijk gebied te ondertunnelen. De rijkoverheid accepteerde het plan in 2009. Uit de grondopbrengsten van gebiedsontwikkeling op A9-zone (kantoren en appartementen) zou de gemeente een bijdrage van € 100 mln. leveren aande tunnelinvestering. Weliswaar was de gemeenten op tijd bij de doorwaardbare plaats om de tunnelplan in de wacht te spelen, maar de lange overtocht - typisch voor gebiedsontwikkeling - gooide alsnog roet in het eten. Als gevolg van de crisis kon de gemeente haar de toezegging van € 100 mln. niet nakomen (2013). In plaats van een tunnel moet de gemeente genoegen nemen met verdiepte ligging van de weg.

verdiepte amstelveen ebook friso
Tekening van de verdiepte ligging van de A9 Amstelveen

4.5. Risico’s

Langs het kronkelige pad van gebiedsontwikkeling stuit de gebiedsontwikkelaar steeds weer op kansen en risico’s. Risico’s vallen uiteen in exogene en endogene risico’s. Exogene risico’s hangen samen met de niet-beïnvloedbare economische, politieke en maatschappelijke dynamiek.

van bedreiging een kans maken ebook friso

Denk aan een macro-economische dip, renteverhoging of een belastingmaatregel. De veranderingen mogen dan niet te beïnvloeden zijn, maar adequaat (snel en flexibel) reageren op de veranderingen binnen het project is uiteraard geboden. De fasering aanpassen, het programma aanpassen door kantoren te schrappen waarvoor de vraag is weggevallen of heronderhandelen over de grondprijzen, om een paar voorbeelden te noemen. Kansen kunnen zich uiteraard ook voordoen; verbetering van de marktomstandigheden tot kwaliteitsverhoging van het woonprogramma, met duurdere woningen.            



Endogene risico’s hangen samen met de gebiedsontwikkeling zelf. We onderscheiden organisatorische, financiële en procedurele risico’s. Risicobeheersing ligt in de directe invloedssfeer van de gebiedsontwikkelaar. Het concept-bestemmingsplan komt maar niet uit handen van de behandelende ambtenaar. Hup, er achteraan: bellen en mailen. Zo nodig escaleren naar een hoger beslissingsniveau, tot en met de wethouder.                     

4.6. Ondernemerschap en organisatievermogen  

Het komt aan op eigen initiatief, creativiteit en actie. Hier herkennen we elementen van ondernemerschap. De ondernemende mentaliteit mag voor ontwikkelaars in de marktsector vanzelfsprekend lijken, ook competente gebiedsontwikkelaars in de publieke sector vertonen trekken van de entrepreneur, maar dan niet op winstmaximalisatie geënt, maar op het bereiken van publieke doelstellingen.  


De eigen actie vraagt snel om inbedding; een lang volgehouden solotoer heeft zelden succes. De onderlinge afhankelijkheden (kenmerk van gebiedsontwikkeling) leiden altijd tot interactie met partners en de omgeving.
Het besef om - vanuit verschillende belangen - samen iets met elkaar te willen, maakt de samenwerking robuust.


De tocht door het oerwoud 

In hoeverre zijn maatschappelijke en technologische vernieuwing van invloed op de theorie en praktijk van gebiedsontwikkeling? 

Ellen van Bueren is hoogleraar Urban Development Management aan de Faculteit Bouwkunde van de TU Delft en Friso de Zeeuw, Praktijkhoogleraar Gebiedsontwikkeling sinds 2006, beschouwen de organisatiekracht in gebiedsontwikkeling. Eén ding is zeker: het blijft creatief ploeteren. 

ellen van bueren 2

Friso: ‘In de dagelijkse praktijk is ontegenzeggelijk behoefte aan organisatiekracht. Hieronder versta ik het vermogen om een gebiedsontwikkeling tot een goed einde te brengen. Dit klinkt buitengewoon simpel, maar vergelijk het met een tocht door het oerwoud. Hoe minder vastomlijnd de uitkomst is, des te meer onzekerheid ontstaat over betrokkenheid, financiering, toepassing van wet- en regelgeving en andere randvoorwaarden. De opgaven worden er ook bepaald niet eenvoudiger op. Hoe leid je verstedelijking bijvoorbeeld in goede banen? Binnenstedelijk is het laaghangend fruit wel zo’n beetje geplukt. Gegeven de per definitie complexe opgave en context van gebiedsontwikkeling, zijn er professionals nodig die uiteenlopende belangen, disciplines en schaalniveaus kunnen overbruggen én die kunnen omgaan met onzekerheid.’

Ellen: ‘Als bestuurskundige denk ik bij de term “organisatiekracht” in een stedelijke omgeving ten eerste aan besluitvorming. Wie wil wat? Wie kan wat? Wat gaan we doen? Doordat overheid, markt en maatschappij in telkens wisselende constellaties een project aangaan of een gebied invulling geven en doordat besluiten meer en meer op decentraal niveau tot stand komen, is elke gebiedsopgave een zoektocht. Wie zijn de spelers, hoeveel speelruimte is er en welke spelregels zijn van toepassing? Dan heb je inderdaad verbinders nodig. Uit de analyse van geslaagde voorbeelden van stedelijke ontwikkeling blijkt een enthousiaste, krachtige projectleider van doorslaggevend belang. Overigens denk ik dat in de relevante masteropleidingen hier aan de TU Delft de van de professional verwachte integraliteit en multidisciplinariteit goed zijn verankerd. We stoelen kunde op kennis.’

Doormodderen
Friso: ‘Ja, al die zelfbenoemde verbinders op LinkedIn. Alsof ze bij de EHBO zitten. Juist de types die zich als verbinder profileren, zijn niet vooruit te branden en blijven kletsen. Gebiedsontwikkeling kent een hoog ploetergehalte. Om daadwerkelijk resultaat te boeken, moet je zo nu en dan een groene baret opzetten en een mes tussen je tanden nemen. Als lid Gedeputeerde Staten van Noord-Holland en als wethouder van gemeente Monnickendam heb ik de gemeenteraad en Provinciale Staten geprobeerd voor te houden dat gebiedsontwikkeling bestaat uit een beetje visie, een beetje beleid en een hoop geploeter.

Hans de Bruijn [red: hoogleraar Bestuurskunde TU Delft] betoogde onlangs dat in het huidige tijdsgewricht resultaten worden geboekt door middel van geleidelijke verandering. Twee stapjes naar voren en één stapje terug. Liever geen grootse visies en daden. “Doormodderen” is zijn devies en dat spreekt me wel aan.’

Ellen: ‘De projectleider moet tegenwoordig ook in staat zijn om zijn eigen institutionele structuur te scheppen. Gezien de gegeven onzekerheid van stedelijke ontwikkelingsprojecten, moet ook de rol van “trekker” hem op het lijf geschreven zijn. Wat ik vooral een interessante vraag vind: in hoeverre zit zo iemand er ondanks of dankzij het project? Weten partijen de juiste persoon voor hun karretje te spannen of weten sommige personen de projectomgeving succesvol vorm te geven? Ofwel, hoe verhoudt institutionele structuur zich tot individuele vaardigheden? Die vraag zou ik graag nader onderzoeken.’

Zelf doen
Ellen: ‘De rolverdeling tussen overheid, markt en maatschappij staat minder vast doordat overheid dan wel marktpartijen in mindere mate het voortouw nemen. Er komt meer op het bordje van de maatschappij te liggen. Particulieren gaan zelf organiseren, getuige de opkomst van lokale energie-en zorgcoöperaties en een groeiend aantal zelfbouwinitiatieven. Neem de herontwikkeling van het Amsterdamse bedrijventerrein Buiksloterham, waar zelfbouwers voorop gaan en woningcorporaties volgen. De gemeente geeft particulier initiatief welbewust de ruimte.’

Friso: ‘Ik zie de verschuiving ook, maar vind haar niet eenduidig. De overheid doet inderdaad vaak een stapje terug of opzij en er gelden andere regels, maar gebiedsontwikkelingen verlopen niet revolutionair anders ten opzichte van tien of twintig jaar geleden. Zelforganisatie is relevant maar de omvang en de mate van invloed ervan op gebiedsontwikkeling worden dikwijls overtrokken. Neem particulier opdrachtgeverschap. Dit blijft al jaren hangen op zo’n 12% van de totale bouwproductie en groeit per saldo niet. En laten we niet vergeten: die zelfkazende burgers hebben altijd een grootschalige, kapitaalsintensieve back-up nodig. Als het plaatselijke initiatief voor duurzame energie niet slaagt, moet iedereen snel weer bij Nuon of Eneco kunnen inprikken.’

Ellen: ‘Er vindt ook geen volledige decentralisering plaats, waardoor in feite sprake is van een gedistribueerde besluitvorming. Bovendien vertegenwoordigen burgerinitiatieven de belangen van een bepaalde groep doeners, als overheid moet je blijven opkomen voor burgers die niet zelf de handen uit de mouwen willen of kunnen steken. De overheid is nog steeds hard nodig.’

Koppeldrift en haalbaarheid
Ellen: ‘Decentrale energievoorziening mag in directe zin niet zoveel met gebiedsontwikkeling te maken hebben, de vraag is hoe zoiets wordt gekoppeld aan andere aanleidingen tot verbetering, verduurzaming en herinrichting van een gebied. In het publiek debat over stedelijke ontwikkeling lijkt vergaande systematische integratie van opgaven en belangen haast een vanzelfsprekendheid. Maar wie zet het op de agenda? Heb je daar visies voor nodig, geld, een organisatie of al deze dingen tegelijk?

Friso: ‘Je noemt een belangrijk punt. Namelijk dat je in elke gebiedsontwikkeling zo een handvol thema’s of belangen op een rijtje kunt zetten die er onderdeel van zouden kunnen uitmaken. In de publicatie Duurzame gebiedsontwikkeling: doe de tienkamp uit 2011, bieden we handreikingen. We onderscheiden de onderwerpen bodem, water, stedelijk groen, natuur en landschap, energie, mobiliteit en transport, gezondheid en veiligheid, slim ruimtegebruik, cultuurhistorie en identiteit. De gedachte is dat je per gebiedsontwikkeling enkele van die opgaven kunt combineren en zo het project naar een hoger niveau tilt. Excelleren op al die thema’s is niet reëel. Dan creëer je het “drama van de goede bedoelingen”. Aanvaard dat er op onderdelen ook een zesje of zelf een vier tussen zit. De kwalitatieve beoordeling van het totaalresultaat moet vooral lokaal gebeuren. Ingewikkelde beoordelingsmethoden als BREEAM bureaucratiseren alleen maar.’

Ellen: ‘Een interessante opgave voor de gebiedsontwikkeling als vakgebied en werkveld is dus de ontleding van de praktische consequenties van een circulaire stad of een vergelijkbaar toekomstbeeld. Als je de stedelijke kringlopen op materiaal- en productniveau wilt gaan sluiten, wat zijn dan de ruimtelijke implicaties? Welke onderdelen zijn haalbaar? Wie gaat wat betalen? Wie maakt zulke afwegingen expliciet?’

Friso: ‘Die materiaalkringlopen bewegen zich op veel hogere schaalniveaus dan het afzonderlijke gebieds- en stadsniveau. Mijn vraag bij de circulaire economie is steeds: wat is het probleem? Afval, bijvoorbeeld, is in ons land nauwelijks nog een probleem. En de grondstoffen van baksteen, bijvoorbeeld, zijn niet schaars.’

Ellen: ‘Wat ik mis in de vele proeftuinen en living labs die zijn opgezet om de toekomst van de gebouwde omgeving te verkennen en te beproeven, is de bereidheid – of moet ik zeggen de organisatiekracht – om er lessen uit te trekken die het eigen belang van een investerende participant overstijgen en meerwaarde te creëren door de continuïteit van de inzet en het leerproces te waarborgen. Als de subsidie stopt, gaat de stekker er meestal uit. Dat moet toch beter kunnen.’

Friso: ‘Daar draait het om, het vermogen om het voor elkaar te krijgen. De hamvraag blijft “wie gaat het echt doen en wie betaalt de rekening”? Als die vraag valt, blijven de praters meestal een tijdje stil. Vervolgens zijn de harde werkers aan de beurt.’

Burgers, E. (2015, 26 juni). De tocht door het oerwoud.7

4.7. Belangen bundelen   
Het bindmiddel voor het ‘samen willen’ vormt ’het plan’: de essenties van de gebiedsontwikkeling, bijvoorbeeld in de vorm van een concept of van een masterplan. Binnen deze conditionering kan de gebiedsontwikkelaar met een kleiner afbreukrisico inspelen op onverwachte gebeurtenissen en toeval. 
De Mutual Gain Approach bijvoorbeeld begint met identificeren van belangen (die achter standpunten schuil gaan). Gedurende het verdere proces helpen gemeenschappelijke ontwerpsessies om de belangen te identificeren en om die te overbruggen of zelfs te laten fuseren.

vraagstuk groter maken eboek friso

Om een probleem op te lossen moet je het soms groter maken en soms kleiner. Vooral bij de benadering om een probleem groter te maken past de waarschuwing om dit niet al te gretig thuis uit te proberen. Het gaat om de souplesse om te spelen met scope, schaal en begrenzing.    

In onderstaand schema verbeeldt de dikke zwarte lijn de kern van de gebiedsopgave. De rode zone drukt het territoir (letterlijk en figuurlijk) waarbinnen men kan variëren. Rond de gestippelde cirkel moet je als gebiedsontwikkelaar niet terecht komen: te ver van beïnvloedbare factoren en actoren van de opgave. Gezien het arbeidsintensieve karakter van het vak, kan gebiedsontwikkelaar zich geen uitstapjes in het irrelevante terrein veroorloven, hoe interessant het daar wellicht ook is.

4.8. Competenties voor leiderschap 

De karakteristieken van gebiedsontwikkeling en de sturing daarvan bepalen hoofdzakelijk de kennis en kunde om leiding te geven aan gebiedsontwikkeling of daar in ieder geval een vooraanstaande rol in te spelen.
Karin Laglas formuleerde, deels in het voetspoor van Riek Bakker, een zestal competenties:


  • gedrevenheid 

  • kennis van de inhoud

  • goed getimede besluitvaardigheid

  • vermogen om tegenstellingen te verzoenen

  • ervaring in de praktijk  

Ikzelf houd het op deze drie: gedrevenheid, verbinden en volharden. Daar hoort wel een verhaal bij dat in de onderstaande column valt te lezen.


Ploeteren en een beetje ondeugd kenmerken leiderschap


‘Wat we nodig hebben, is leiderschap.’ Deze opmerking ontbreekt in geen enkele discussie over de succesfactoren bij gebiedsontwikkeling. Een terechte interventie, maar – net zoals ‘vertrouwen’ – een holle kreet als verdere precisering achterwege blijft. Ik ga de competenties voor de aanvoerder van gebiedsontwikkeling inkleuren. Al verschillen de accenten: mijn beschouwing is zowel op de publieke als op de private sector van toepassing. 



ABN-AMRO introduceerde in 2004 de slagzin: Het begint met ambitie. Ambitie en visie staan in alle beschrijvingen van leiderschap. ‘Je moet wat willen’. Iets meer visie dan onze minister-president mag, maar een overdosis heeft funeste uitwerking. Bij gebiedsontwikkeling moet je namelijk altijd samenwerken en onderhandelen. Wie ijzerenheinig vasthoudt aan zijn eigen visie loopt vast. Gebiedsontwikkeling is een langlopend proces in een uiterst dynamische omgeving. Ook dat vergt flexibiliteit en aanpassingsvermogen; al te stevige visies en vastomlijnde ambities kunnen dan lelijk in de weg zitten.



‘Verbinden’ van functies, belangen, disciplines, geldstromen, personen kenmerkt gebiedsontwikkeling. Beschikken over een uitmuntend netwerk en dat optimaal benutten is dan ook de tweede leiderschapscompetentie. ‘Netwerksturing’ vergt uiteraard een netwerk, zowel intern, in de eigen organisatie als extern, bij de andere stakeholders. Wel jammer dat zich in het afgelopen decennium een hyperinflatie van het begrip ‘verbinden’ meester heeft gemaakt. Hele volksstammen noemen zich tegenwoordig ‘verbinder’; kijk de LinkedIn-profielen er maar op na. Afgezien van de vraag of die kwalificatie bij allen de lading dekt, is de competentie van verbinden op zichzelf ten enenmale ontoereikend om gebiedsontwikkeling succesvol aan te kunnen sturen. 

Gebiedsontwikkeling is complex, langlopend en weerbarstig. Dat brengt ons op de derde, veelal onderschatte competentie. ‘Organisation-power’: in staat zijn om effectief te organiseren en om – uiteindelijk – van A naar B te komen. Met andere woorden: je moet kunnen ploeteren, met doorzettingsvermogen. 

Met de duiding van de drie kerncompetenties zijn we er niet. Het strekt tot aanbeveling dat de aanvoerder van de gebiedsontwikkeling ook inhoudelijk, vaktechnisch zijn mannetje staat. Inhoudsloze procesmanagers rukken op. Hier en daar wordt zelfs de ‘universele ambtenaar’ als ideaaltypisch aanbevolen. Die haalt zijn kennis van internet of volgt een training. Om van te rillen.



Wie altijd binnen de lijntjes kleurt, zal het niet redden. Publieke en private organisaties zijn vergeven van procedures, control-processen en rapportageverplichtingen. Een trouwhartige bureaucraat houdt zich daar altijd aan. Een leider is echter selectief ondeugend. Als hij een eenmalige kans ziet om de gebiedsontwikkeling ineens verder te helpen (aankoop van een strategisch stukje grond, bij voorbeeld), slaat hij genadeloos toe. Hij vraagt achteraf vergiffenis dat hij ‘de procedures’ heeft overgeslagen, in plaats van vooraf toestemming te vragen. 

Zeeuw, F. de (2017). Ploeteren en een beetje ondeugd kenmerken leiderschap. ROmagazine, 35 (5). 

Eigenlijk vraagt gebiedsontwikkeling om een combinatie van twee competentie-profielen die niet eenvoudig met elkaar te verenigen zijn. Aan de ene kant het stoere type van de soldaat met de groene baret: strijd, onderhandeling, willen winnen, ‘gaan en blijven gaan’ zitten hem in het bloed. Aan de andere kant staan ook op de verlanglijst: empathie, transparant, communicatief en aanpassingsvermogen. Combinatie en dosering van beide maakt iemand geschikt.

man vrouw groene baret eboek friso

Verheul en Damen verwoorden het zo: “Het vraagt om ‘planning entrepreneurs’ die koers houden, maar ook adaptief zijn en het ijzer smeden als het heet is door nieuwe kansen te benutten. Dat betekent balanceren tussen een al te gesloten vertoog enerzijds en een al te fluïde vertoog anderzijds. Dergelijke meervoudige perspectieven kunnen kansen benutten. En minstens zo belangrijk: ze kunnen behoeden dat door tunnelvisies vooraf bedachte plannen verworden tot een idee fixe”.    

De verleiding is groot om voor de onderscheiden fases van gebiedsontwikkeling verschillende competentie-profielen te formuleren, globaal langs de lijn van procesmatig en ‘inspirerend’  in de eerste fases naar meer projectmatig en ‘daadkrachtig’ in de latere stadia.

Ik heb daar aarzeling bij omdat steeds weer blijkt dat continuïteit in personen die gebiedsontwikkeling aansturing wezenlijk bijdraagt aan een gunstig eindresultaat. Elk overdrachtsmoment is een risico, want maakt een knip in commitment, kennis en relatiepatronen.     

4.9 Vakdisciplines

Bij gebiedsontwikkeling komt een kleurig boeket van vakdisciplines te pas. De inzet verschilt per fase van de gebiedsontwikkeling. De grote gemeenten en de grote ontwikkelaars hebben de strategische en veelvoorkomende disciplines in eigen huis. Daarbij maakt men keuzes: bijvoorbeeld wel of geen eigen stedenbouwkundigen, fiscalisten of planeconomen? Voor (super-)specialistische kwesties huurt men altijd in: advocatuur en civiele techniek bijvoorbeeld.
Bij wijze van voorbeeld toont onderstaand schema de tien vakdisciplines die een grote gebiedsontwikkelaar (BPD) in eigen huis heeft.  

‘Kennis van de inhoud’ lijkt vanzelfsprekende bagage, maar dat is het niet. Vooral in de overheidswereld dreigt het proces-denken soms door te slaan in de gedachte dat de procesgerichte ‘universele ambtenaar’ de toekomst heeft. Inhoudelijke kennis kan op eenvoudige manier worden bijgespijkerd via internet of een cursus. Een voor gebiedsontwikkeling funeste gedachte; inhoudelijke kennis, procescompetenties en ondernemerschap zijn onlosmakelijke met elkaar verbonden.      

bpd schema 1 ebook friso

bpd schema 2 ebook friso

Bron afbeelding: BPD 

Locatiemanager: ook wat je niet ziet krijgt aandacht   

Een van de disciplines is locatiemanagement. Renée van Beek licht haar werk toe: De grond ligt er, de ideeën voor een nieuwe wijk en de bijbehorende afspraken zijn gemaakt. Honderden vragen wachten nu op antwoord, variërend van de identiteitvan de locatie, het bouwrijp maken, duurzaamheid, tijdelijke ontsluitingen, archeologische opgravingen, via planschade-vergoedingen tot de kaveluitgifte. Het is maar een greep uit de vragen waarmee locatiemanagement te maken krijgt. Locatiemanagers gaan daarom – in overleg met collega’s van ontwikkelingsmanagement en Gebiedseconomie – op zoek naar steden-

bouwkundigen, landschapsarchitecten en ingenieursbureaus die meehelpen die vragen te beantwoorden, rekening houdend met de relatie tussen stedenbouw, openbare ruimte en architectuur. Een tuindorp vraagt een andere aanpak dan een villapark of de transformatie van een bedrijventerrein. Samen met de ontwikkelingsmanager en de gemeente werkt de locatiemanager aan het planologisch traject. Zo nodig vanaf de eerste verkenningen naar verkeersbewegingen en natuurwaarden, via het bepalen van hindercirkels, bebouwings- en parkeernormen en planschade-analyses tot en met het opstellen van plannen en (exploitatie-)overeenkomsten. Alles wat het uiterlijk, de aantrekkelijkheid en het optimaal functioneren van een gebied bepaalt, krijgt binnen verschillende kaders een plaats. We denken zéér bewust na over wat de woonconsument, al of niet bewust, waarneemt als hij of zij door een buurt wandelt: verkeerswegen en trottoirs, fietspaden en lantaarnpalen, een goede buitenruimte passend bij de doelgroep. En ook wat je niet ziet krijgt aandacht: de riolering, gas-, water-, elektriciteits- en telefoonleidingen

BPD (2016). De kunst van het verbinden: een integrale blik op gebiedsontwikkeling.

Universele ambtenaar’ ramp voor gemeente
De ingrijpende Omgevingswet werpt zijn schaduwen vooruit. Bij de nieuwe wet hoort een andere werkwijze, houding en gedrag van gemeentebestuur en ambtelijke organisatie. Enkele kernbegrippen van deze ‘cultuurverandering’ zijn: niet sectoraal, maar integraal werken, een ‘ja tenzij’ mentaliteit jegens initiatieven van burgers en bedrijven en verbetering van externe communicatie. Op zichzelf prima, maar met de introductie van de ‘universele ambtenaar’ dreigt dit veranderingsproces compleet te ontsporen.



Marieke van Leeuwen, verbonden aan een opleidingenbedrijf voor overheden, bracht in Binnenlands Bestuur het profiel die ‘universele ambtenaar’ perfect onder woorden. Het maakt niet meer uit in welk domein hij of zij werkzaam is, het gaat om persoonlijke vaardigheden. “Een groot verschil met vroeger is dat de benodigde informatie veel gemakkelijker toegankelijker is, er is een open aanbod. Specifieke inhoudelijke kennis kan met korte trainingen worden aangeleerd. Overigens kom je al een heel eind als je een analyse van het beleidsstuk of collegevoorstel maakt.”
Dit wil ik kenschetsen als rampzalig voor de kwaliteit en slagvaardigheid van de ambtelijke organisatie. Kennis van het vakgebied, beschikken over ervaring en deel uitmaken van het ‘collectieve geheugen’ van de gemeente doen kennelijk niet meer ter zake. Nee, de inhoudelijke kennis haalt de universele ambtenaar binnen met wat googelen en het volgen een training. Dat informatie vergaren wordt vereenzelvigd met kennis en de toepassing ervan,  vormt nog de meest onschuldige vergissing in deze redenering.



In de afgelopen jaren hebben gemeenten al veel vakinhoudelijke deskundigheid en ervaring verloren. In mijn vakgebied - ruimtelijke ordening, wonen, grondbeleid, vastgoed, milieu - is dat evident. Verschillende grote gemeenten hebben dat versterkt door voor topfuncties  gemeentebrede ‘carrousel’ te organiseren, waarbij louter managementcompetenties tellen en  men geen waarde hecht aan affiniteit met en passie voor het vakgebied: het prototype van de universele ambtenaar.  

Met de introductie van de universele ambtenaar manoeuvreert de gemeente verder zich naar de marge. Men maakt zich nog afhankelijker van regionale diensten en externe adviesbureaus. Burgers, marktpartijen en maatschappelijke organisaties krijgen te maken vlotte, extern gerichte, communicatieve types die zichzelf ongetwijfeld ‘verbinder’ zullen noemen, ook zo’n uitgeholde modekreet. Maar vraag ze niet iets inhoudelijks; vraag ze niet om een woonvisie op te stellen, vraag ze niet om een intentieovereenkomst met een projectontwikkelaar op te stellen. Erfpacht? Wat is dat? Even googelen.

Moet er dan niets veranderen met de komst van de Omgevingswet? Zeker wel. De kern daarvan is dat ambtenaren hun sectorale kennis en ervaring tijdig inbrengen in de (integrale) besluitvorming over, bij voorbeeld, het omgevingsplan. En dat zij openstaan voor de inbreng van andere disciplines, daarover open van gedachten wisselen en niet blijven ‘hangen in hun eigen koker’. Gemeentebestuur en ambtelijke leiding doen er tegelijkertijd goed aan de expertise van hun deskundige mensen, in het bijzonder die met veel externe contacten, beter te benutten. Als je hen bij voorbeeld vraagt hoe vergunningaanvragen vlotter, met minder bureaucratische rompslomp, kunnen worden afgehandeld, komen zij zelf met ideeën. Dat is mijn ervaring.      

Een paar rappe intellectuele babbelaars die makkelijk kunnen ‘verbinden’ en impasses kunnen doorbreken, zijn misschien wel nuttig in de ambtelijke organisatie. Maar als dit soort types de overhand gaat krijgen, degenereert de gemeente tot een machteloze, inhoudsloze procesclub. 

Walstra, E. (2016, 19 juni). De ruimte-ambtenaar wordt nieuw exemplaar.

Zeeuw, F. de (2016, 24 oktober). Universele ambtenaar is ramp voor gemeente.

4.10 Invloed digitalisering en big data

Zoals op nagenoeg alle aspecten van samenleving en economie, zal ook in het domein van gebiedsontwikkeling informatisering en automatisering enorme veranderingen veroorzaken.
Ik maak onderscheid tussen de samenstellende functionele programma’s van gebiedsontwikkeling enerzijds en de sturingsprocessen anderzijds.
De invloed die de digitale revolutie heeft op het winkelgedrag - en daarmee op retail-vastgoed in de stad en dorp - nu al hebben, behoeft geen toelichting. Dat geldt voor de impact op de vraag naar bedrijfsbebouwing en kantoorruimte.
Op het vlak van mobiliteit en infrastructuur staan ons ons waarschijnlijk in de komende decennia grote veranderingen te wachten. Hoe die uitpakken valt nauwelijks te voorspellen, al willen zelfbenoemde goeroes ons anders doen geloven.
Naar het zich laat aanzien is de invloed op het woongedrag, op het uiterlijk en de indeling van woningen en de woonomgeving aanzienlijk geringer.

Hier valt meer over te zeggen, maar ik richt mij nu op de vraag: hoe gaat digitalisering de (sturings-)processen van gebiedsontwikkeling veranderen? Het antwoord kan niet meer dan een grofstoffelijke verkenning zijn omdat zich bijna dagelijks nieuwe innovaties openbaren en adequate literatuur ontbreekt. 
Nu al merkbaar zijn de consequenties voor het marktonderzoek, focus op doelgroepen en locatieonderzoek, met de inzet van geaggregeerde big data. Dat leidt tot preciezere input voor programma, concept en ontwerp. ‘Smart city’-data leveren inbreng voor het publieke programma van eisen en brengen nauwkeurig verkeerstromen en milieukwaliteiten in beeld.

Het maken van het concept, het ontwerp en de engineering staat al langer onder invloed van digitalisering en technologische innovaties. BIM en GIS zijn nog maar het begin. Zo zal men de omzetting van programma naar (stedenbouwkundig) ontwerp en inpassing in de omgeving in 3D steeds makkelijker, gedetailleerder en sneller zichtbaar kunnen maken, inclusief - bij voorbeeld - de financiële en de omgevingsrechtelijke consequenties.
Niets staat de productie van alle denkbare varianten in de weg, nuttig voor de kwalitatieve optimalisatie, de participatie, de politieke besluitvorming en commerciële afwegingen. Waar een adviesbureau daarvoor nu nog vier weken nodig heeft, zal dat in de naaste toekomst in vier minuten gaan.

Aan de gebiedsontwikkeling verbonden digitale platforms bestaan nu al voor marketing en verkoop, voor community-vorming, het betrekken van omwonenden en andere belanghebbenden bij de planvorming. Dat gaat zich nog verder uitbreiden en verdiepen. 
In de ‘cockpit’ van de gebiedsontwikkeling zullen de verschillende digitale informatie-deelsystemen samenkomen. Op een ‘mengpaneel’ kan de gebiedsregisseur schakelen tussen de verschillende pijlers van de gebiedsontwikkeling, tussen sectoren, financiële componenten en stakeholders. Met deze instrumentatie kan hij - in samenwerking - nieuwe, onvermoede combinaties en oplossingen voor complexe puzzels creëren en die transparant maken voor alle stakeholders.    
Om dit in goede banen te leiden, komt de functie ‘digitale omgevingsmanager’ binnen handbereik.

schema data en sturing

De voordelen van deze ingrijpende digitalisering lijken evident:


  • versnelling en kostenreductie van de besluitvorming

  • verhoging van omgevingskwaliteit (door verbeterde integratie van deelbelangen en een ruimer inzicht alternatieven    
  • beter voldoen aan de wensen van eindgebruikers (scherper inzicht hun wensen en meeslissen tijdens de planvorming)  
  • democratisering van de besluitvorming: beter inzicht in plannen en alternatieven voor iedereen

  • vergroting van de flexibiliteit in de planvorming gedurende doorlooptijd: veranderopties komen snel en compleet in beeld.

Daar staan risico’s tegenover. De besluitvorming kan bij voorbeeld technocratiseren;   planvarianten worden omvangrijke digitale dossiers, MKBA’s met imposante doorrekeningen van alle aspecten. Uit de overload van informatie kan een normaal mens geen wijs worden. 
Brondata - bijvoorbeeld ten aanzien van milieukwaliteiten of de ondergrond - blijken niet te kloppen. De verschillende digitale systemen blijken niet met elkaar te kunnen communiceren. De afhankelijkheid van enkele systeemleveranciers en externe adviseurs leidt tot extreem hoge kosten. Hackers slaan toe. Privacy-bezwaren krijgen een eigen dynamiek. En zo zijn er meer risico’s te bedenken.   



Vanuit het vakgebied gebiedsontwikkeling geredeneerd, gaat het er natuurlijk om van deze onafwendbare ontwikkeling optimaal te profiteren en de risico’s te beheersen.
Daarbij moeten we beseffen dat op een aantal essentiële kruispunten in het gebiedsontwikkelingsproces digitalisering op grenzen stuit. Ik heb het dan over:


  • het overbruggen van belangentegenstellingen

  • daarmee verbonden: politieke afwegingen en besluitvorming 
  • commerciële beslissingen van en weging van risico’s door marktpartijen

  • inspelen op onverwachte gebeurtenissen

  • sfeer proeven in het gebied; een middagje rondlopen kan meer opleveren dan twee dagen big data analyseren achter het computerscherm.     

De essentie van gebiedsontwikkeling blijft dus - gelukkig - ‘mensenwerk’, vooral van de rechterhersenhelft, met inbegrip van subjectieve drijfveren, inschattingen van kansen en risico’s en met emoties.

werkende mensen eboek friso

 Dagelijks werken mensen -  zoals hier een innovatieteam van ingenieurs- en adviesbureau Movares - aan de verbetering van digitale informatiesystemen die de effecten van ingrepen in het gebied direct en precies zichtbaar maken.          

De digitale versie van ‘Zo Werkt Gebiedsontwikkeling’ is beschikbaar in het epub-formaat via de online boekenwinkels van Bol.com en Kobo. Het e-book kost € 14,95. 

Blijf op de hoogte