Water en Bodem Sturend in de praktijk: lessen uit Oss en Kampen

De implementatie van de beleidslijn wordt zichtbaar in de casussen die Schouteten onderzocht. In de gemeente Oss leidde een late toetsing van het nieuwe principe tot herontwerp en vertraging, terwijl Kampen juist profiteerde van een vroege, integrale aanpak. Dit contrast laat, volgens het onderzoek, zien, dat niet de beleidslijn zelf, maar de timing en organisatie bepalen of WBS werkt. Schouteten concludeert dat WBS in deze fase vooral processturing is: het moment waarop het in het proces wordt ingebracht bepaalt vrijwel volledig de uitkomst.

WBS werd in 2022 als rijksbeleidslijn geïntroduceerd, met de bekende brief aan de Tweede Kamer. Het Rijk legde vast dat de draagkracht van bodem en watersysteem leidend moet zijn in ruimtelijke inrichting en werkte die koers uit in 33 structurerende keuzes. Deze vinden inmiddels geleidelijk hun weg naar beleid, omgevingsvisies en gebiedsprogramma’s. De keuzes zijn geordend in vijf thema’s: voldoende water, schoon en gezond water, ruimte voor water, bodem en het bebouwde gebied.

Het doel is om Nederland richting 2050 veilig, klimaatrobuust en leefbaar te houden door te bouwen binnen de draagkracht van het watersysteem. Schouteten onderzocht hoe deze keuzes ‘landen’ op de tekentafel en in bestuurlijke afwegingen. De ervaringen in Oss en Kampen, aangevuld met observaties van Jos van Heest van Bureau BUITEN, laten nu zien hoe groot de afstand kan zijn tussen nationale ambitie en lokale praktijk.

Van Heest ziet in zijn werk voor overheden hoe ruimtelijke opgaven zich opstapelen. Energie, circulariteit, klimaat en de groeiende combinatie van wonen en werken leggen steeds meer druk op de ruimte. WBS past daar volgens hem in principe logisch tussen, maar vraagt om ruimte die al erg schaars is. Gebiedsontwikkelingen hebben doorgaans geen expliciete visie op 2050 of 2100, zegt hij. Terwijl juist die lange termijn bepalend is voor hoe water en bodem sturend kunnen zijn.

Voor Schouteten ontstond de motivatie voor dit afstudeeronderzoek aan de Universiteit Utrecht uit een combinatie van belangstelling en urgentiebesef. Zij groeide zelf op in Limburg, waar recente overstromingen diepe indruk maakten. Die achtergrond bracht haar ertoe te onderzoeken hoe een nationale beleidslijn als WBS daadwerkelijk landt in regionale en lokale keuzes.

Twee casussen buiten de Randstad

De vraag kan worden gesteld waarom Schouteten niet koos voor bekende voorbeelden zoals de Zuidplaspolder, waar woningbouwplannen en waterveiligheid tot procedures en een conflict met het waterschap hebben geleid. Zulke gevallen laten zien hoe kwetsbaar gebiedsontwikkeling wordt wanneer water- en bodemprincipes te laat op tafel komen. Schouteten koos bewust voor minder onderzochte gebieden. “Ik zocht casussen die niet zo voor de hand liggen, of waar niet al veel over geschreven is,” legt ze uit.

Oss werd interessant doordat het plan voor de woonwijk Amsteleind door provincie en waterschap werd teruggestuurd: het voldeed niet aan WBS. Schouteten onderzocht hoe de gemeente daarop reageerde en hoe het beleidsuitgangspunt vervolgens alsnog in het proces werd verankerd.

Verschillende landschapstypen

Kampen had een andere uitgangspositie. Als gemeente aan de IJssel en het Drontermeer werkte zij al langer met waterveiligheids- en overstromingsopgaven. Volgens Schouteten maakte die bestaande ervaring het gemakkelijker om WBS vanaf het begin in de gebiedsontwikkeling te betrekken. Ze zegt: “Kampen en Oss vertegenwoordigen bovendien twee verschillende landschapstypen uit het WBS-kader: laagveengebied en hoge zandgronden, die elk andere water- en bodemopgaven kennen.” In het plan Reevedelta van Kampen werden de 33 keuzes vooraf systematisch langs het ontwerp gelegd.

Volgens Bureau BUITEN sluit de ervaring in Oss en Kampen aan bij een breder patroon. De vertaalslag van nationaal beleid naar concrete gebiedsplannen blijkt in veel regio’s lastig te maken. Provincies, waterschappen en gemeenten moeten scherpe afwegingen maken, samenwerken in nieuwe constellaties en soms bestaande ambities herzien.

Richtinggevend of echt sturend?

Een van de belangrijkste bevindingen uit Schoutetens onderzoek is dat de 33 structurerende keuzes in de praktijk minder dwingend zijn dan de naam suggereert. Je mag afwijken, maar dan moet je het wel goed onderbouwen, zegt ze. Die comply or explain-benadering maakt de beleidslijn al snel vrijblijvend. Gemeenten bouwen nog steeds in gebieden waar volgens WBS eigenlijk niet gebouwd mag worden.

De politiek draagt bij aan die onduidelijkheid. Het vorige kabinet kwam ermee, maar het daaropvolgende, inmiddels demissionaire, kabinet zei: “Het is niet sturend, het is richtinggevend.” Van Heest herkende die spanning meteen. Zijn eerste gedachte was: “wat is hier nu precies de status van? De uitgangspunten zijn logisch, maar zonder juridische borging blijft het moeilijk om ze echt leidend te maken.”

De financiële realiteit weegt zwaar in gebiedsontwikkeling. Schouteten zag dat WBS-maatregelen vaak als eerste sneuvelen zodra de kavel- of grondexploitatie onder druk komt. In de plannen ziet het er allemaal heel mooi uit, maar zodra het financieel knelt, verdwijnt veel daarvan. Van Heest herkent dat. “Bij stapeling van ambities worden plannen altijd ergens afgezwakt. Dan valt WBS vaak als eerste af.”

Het belang van vroeg beginnen

De casussen laten zien hoe bepalend de timing der dingen is. In Oss ontstonden vertraging, onduidelijkheid en extra kosten doordat WBS pas laat onderdeel werd van het gesprek. In Kampen gebeurde het omgekeerde: daar werd de beleidslijn vanaf het begin meegenomen. Dat leverde volgens Schouteten niet alleen minder frictie op, maar ook een meer toekomstbestendig plan. Dat past bij de conclusies uit het bredere WBS-kader. Conclusie: succesvolle toepassing vraagt om een vroege, integrale aanpak met een gedegen gebiedsanalyse, samenwerking tussen alle betrokken partijen en het loslaten van bestaande routines.

Volgens Bureau BUITEN zijn daarbij vier elementen essentieel: vroegtijdige samenwerking, een goede systeemanalyse, aandacht voor lange-termijnbaten en het doorbreken van bestaande werkwijzen. Van Heest: “Waar vroegtijdig integraal werd gewerkt, verliep de ontwikkeling soepel. Waar water en bodem pas laat opdook, ontstond toch frictie.”

Ondertussen blijft de spanning tussen bouwen en beschermen groot. De Zuidplaspolder is daar een recent voorbeeld van. Wanneer WBS pas laat op tafel komt, kunnen conflicten en procedures het gevolg zijn. Schouteten ziet daarin juist de waarde van de beleidslijn. Het wordt misschien niet juridisch afgedwongen, maar het wordt wel besproken. En dat is al belangrijk.

Wat gebiedsontwikkelaars kunnen doen

Van Heest benadrukt dat ook ontwikkelaars een rol hebben. “Het zou verstandig zijn als ontwikkelaars een duidelijke visie op WBS ontwikkelen.” Overheden worstelen ermee, en wie met een overtuigend verhaal komt, plukt daar later de vruchten van. Hij vergelijkt het met circulair bouwen: wie vroeg investeerde, staat nu vooraan. Gemeenten kunnen op hun beurt sturen door in omgevingsvisies en programma’s helder vast te leggen hoe zij water en bodem willen wegen. Dat creëert continuïteit en voorkomt dat elke collegewisseling de spelregels verandert.

Het onderzoek van Schouteten sluit daarop aan. “Ga vooraf met alle partijen in gesprek, maak een goede analyse van het gebied en neem water en bodem vanaf het begin mee,” zegt ze. In Oss hoorde ze: als we dat hadden geweten, hadden we het sowieso zo gedaan.