Wie bestaande ruimte beter wil benutten, moet weten wat er leegstaat

Transformatie van oude kantoren, herbestemming van maatschappelijk vastgoed, de aanpak van overtollig winkelvastgoed: veel gebiedsontwikkeling begint bij gebouwen die er al staan. Welke panden staan leeg, sinds wanneer en welke komen daar binnenkort vrij? Dat bepaalt waar de kansen liggen en hoe je richting de toekomst kunt plannen. De politieke aandacht voor leegstand groeit. Bij de verkiezingen van 2025 beloofden bijna alle partijen actie tegen leegstand. “Bij eerdere verkiezingen heb ik dat nog niet gezien,” zei Edwin Buitelaar, hoogleraar planologie aan de Universiteit Utrecht. Het aantal gemeenten met een leegstandsverordening groeide van 8 in 2015 naar 38 in 2026. De regering werkt aan een aanscherping van de Leegstandwet, en de eerste gemeenten willen vanaf 2027 een leegstandsheffing opleggen op woningen die langer dan een jaar leegstaan. Elk van die instrumenten begint bij met de vraag: om welke leegstand gaat het precies?

Wat de registers niet zien

Leegstand laat zich niet rechtstreeks uit de gemeentelijke administratie aflezen. Gemeenten werken met de BAG (Basisregistratie Adressen en Gebouwen), de BRP (Basisregistratie Personen) en de WOZ (Waardering Onroerende Zaken). Basisregistraties leggen vast wie waar staat ingeschreven, niet of een gebouw ook echt wordt gebruikt. Een kantoorpand waar een bedrijf staat ingeschreven maar waar niemand werkt, telt in de administratie als in gebruik. Gedeeltelijke leegstand, zoals een lege verdieping of lege werkplekken, is er helemaal niet in te zien. Het CBS schrijft het zelf: “Er wordt niet feitelijk getoetst of er mensen wonen of dat er een bedrijf of instelling actief is.”

Het werkt ook andersom. Almere schreef ons: “Op dit moment zijn er ongeveer 400 woningen (en 599 niet-woningen) met een papieren leegstand. Dat wil niet zeggen dat zij daadwerkelijk leegstaan.” In Amsterdam treffen inspecteurs regelmatig lege woningen aan waar wel iemand stond ingeschreven, en bewoonde woningen waar niemand stond ingeschreven. Onze conclusie: voor wie een gebied wil ontwikkelen en wil anticiperen op toekomstige leegstand, heeft het weinig nut om alleen in de registers te kijken.

De vragenronde

Tussen juli en november 2026 legden we alle 342 gemeenten dezelfde zes vragen voor over hoe zij leegstand registreren, monitoren en aanpakken. 287 gemeenten (84%) antwoordden inhoudelijk. De uitkomsten op een rij:

- Ruim de helft heeft geen registratie. 150 van de 287 gemeenten (52 procent) houden geen registratie van leegstaande panden bij. Van de 137 die dat wel doen, kijken er ongeveer 35 verder dan de basisregistraties, met eigen waarnemingen, meldingen van inwoners of informatie van derden. De andere leunen op de registers.

- Een registratie is niet vanzelf actueel. Ongeveer vier op de tien gemeenten met een registratie werken die jaarlijks of minder vaak bij, of alleen als daar aanleiding voor is. Een pand dat in februari leeg komt te staan, kan dan tot het volgende jaar buiten beeld blijven. Voor een heffing op woningen die langer dan een jaar leegstaan, is dat precies de termijn die ertoe doet.

- Inwoners worden weinig gebruikt. De meeste gemeenten (191) geven aan geen gebruik te maken van meldingen van inwoners. 96 gemeenten gebruiken wel (incidenteel) meldingen van inwoners om leegstand in beeld te krijgen. Slechts 15 doen dat structureel, met een vaste meldroute en een plek in hun registratie. Zo geeft Amsterdam aan meldingen van omwonenden met prioriteit op te volgen. 18 gemeenten hebben een meldformulier op hun website; bij ongeveer de helft daarvan moet de melder inloggen met DigiD.

- Er is weinig capaciteit. Slechts 19 gemeenten gaven aan een volledige arbeidsplaats of meer voor leegstand te hebben ingezet. Bij de meeste andere wordt het naast andere werkzaamheden opgepakt: 78 gemeenten hebben er geen specifieke capaciteit voor, nog eens 76 minder dan een halve baan. Amsterdam (18 fte), Den Haag (5 fte) en Utrecht (4 fte) zijn de uitschieters.

Dat een gemeente geen leegstandslijst bijhoudt, betekent overigens niet dat de gemeente niets weet. Vaak zit de kennis bij ambtenaren van ruimtelijke ordening, vergunningen of economische zaken, of bij een centrum- of transformatiemanager. Kleine gemeenten schrijven dat het aantal panden overzichtelijk genoeg is om de leegstand zo te zien. Maar die kennis zit verspreid. Oldambt in Groningen antwoordde op de vraag naar capaciteit: “Dit is lastig te zeggen omdat leegstaande panden nu op verschillende plekken binnen de gemeente worden opgepakt.” (Alle antwoorden per gemeente staan op het dashboard.)

Ongelijke behandeling

Ten minste 89 gemeenten werken aan een leegstandsverordening of een leegstandsheffing, blijkt uit hun antwoorden, coalitieakkoorden, raadsbesluiten en aangenomen moties. 78 daarvan beantwoordden onze vragen en 30 van hen houden (nog) geen registratie bij. Dat is meer dan een administratief probleem. Hoe zwaarder de gevolgen van een registratie (een verplicht gesprek, een voordracht van een gebruiker, een dwangsom, een heffing), hoe belangrijker het is dat het beeld compleet is. Wie heft op de leegstand die in beeld is, terwijl de buurman buiten beeld blijft, behandelt eigenaren ongelijk. Een meldplicht, die eigenaren verplicht om leegstand te melden bij de gemeente, lost dat maar ten dele op. De Raad van State wees in juli op het neveneffect: “De omstandigheid dat leegstandsbelasting wordt geheven kan een eigenaar van een leegstaand gebouw ontmoedigen om aan zijn meldingsplicht te voldoen.” De regering raadt gemeenten aan eerst een verordening in te stellen en pas daarna een heffing.

Nieuw is dit niet. De Leegstandwet van 1981 bevatte al een hoofdstuk over een gemeentelijk leegstandsregister. Dat deel is nooit in werking getreden, omdat de uitvoering volgens gemeenten te veel zou kosten. Toen er in 2010 opnieuw een mogelijkheid kwam, maakten vijf jaar later vijf gemeenten er actief gebruik van. En in de evaluatie van 2024 noemden gemeenten opnieuw gebrek aan capaciteit als reden om er niet aan te beginnen. De Leegstandwet geeft gemeenten bevoegdheden, maar geen opdracht om leegstand bij te houden en geen afzonderlijke middelen. Zolang dat zo blijft, begint elk nieuw instrument bij een vraag die de meeste gemeenten niet kunnen beantwoorden. Voor gebiedsontwikkeling geldt hetzelfde: wie de bestaande stad beter wil benutten, moet eerst weten wat er leegstaat.

De lessen voor gebiedsontwikkelaars

Uit het bovenstaande destilleren wij deze lessen:

- Breng de verspreide kennis bij elkaar. Wat de gemeente over leegstand weet, zit bij verschillende afdelingen, en daarbuiten bij centrummanagers, ondernemersverenigingen, woningcorporaties, makelaars en andere professionals. Een gebiedsontwikkeling is een natuurlijk moment om die kennis voor één gebied samen te voegen.

- Betrek mensen die er elke dag langslopen. Het perspectief van mensen die een plek goed kennen is essentieel. Omdat zij je iets kunnen vertellen over het daadwerkelijk gebruik. Wat dat oplevert, laat Amsterdam zien. Nadat de gemeente eind 2022 haar verordening aanscherpte, meldden eigenaren in minder dan anderhalf jaar 579 keer hun leegstand, tegenover 118 meldingen in de zes jaar daarvoor. Daarnaast nam de gemeente 880 adressen in onderzoek die door buurtbewoners of handhavers waren gesignaleerd. Een vaste meldroute voor inwoners kost weinig. Wel moet er iemand zijn die een melding oppakt en nagaat: ook de VNG noemt meldingen in haar reactie op het onderzoek “een waardevolle aanvulling,” maar raadt gemeenten aan altijd aanvullend onderzoek te doen.

- Kijk ook vooruit. Leegstand die nog moet ontstaan, zie je in geen enkel register. 77 gemeenten (27 procent) schrijven eigenaren van leegstaande panden actief aan. Olst-Wijhe antwoordde ons: “Wij registreren/monitoren leegstand niet en benaderen niemand actief bij vertrek uit panden.” Wie vroeg weet dat een gebruiker vertrekt, kan een gebouw sneller een nieuwe bestemming geven.

De oude kaart van Nederland

Dat laatste idee is overigens al eens uitgewerkt. In 2007 en 2008 liet Fons Asselbergs, toen Rijksadviseur voor het cultureel erfgoed, De Oude Kaart van Nederland maken, samen met Stichting Dorp, Stad en Land en de regionale welstandsorganisaties. Zij spoorden 900 locaties op waar sprake was van leegstand of in de toekomst werd verwacht. Die kwamen op een digitale kaart, met een meldpunt waar iedereen leegstand en verwacht functieverlies kon doorgeven. De conclusie van destijds klinkt bekend. “We weten niet wie daarover iets weet. We weten niet waar informatie te vinden is, en als we die hier of daar aantreffen, of die dan wel toegankelijk en actueel is.” Kennis over leegstand zat volgens het rapport vaak “in de ‘hoofden’ en niet in databestanden.” Over de vraag wat er vrijkwam: “Eigenaren of gebruikers die een pand gaan verlaten, moeten ergens aan de bel kunnen trekken.”

Asselbergs zag leegstand vooral als kans: "De te verwachten leegstand biedt immers ruimte voor het realiseren van bouwprogramma’s binnen bestaand bebouwd gebied." Maar dan moet je wel weten waar die ruimte zit. Bijna twintig jaar later staan we op hetzelfde punt. De kennis is er, maar verspreid: bij gemeenten, eigenaren, corporaties, makelaars, ondernemers en bewoners. Wie de bestaande stad beter wil benutten, moet die kennis samenbrengen.