“Woningsplitsing vraagt om gebiedsontwikkeling van binnenuit”

Het perspectief dat woningsplitsing en woningdelen passen binnen een fijnmazige manier van gebiedsontwikkeling komt terug in recent onderzoek. In november publiceerde het Platform Woonopgave in opdracht van het College van Rijksadviseurs (CRa) de studie Kansen door splitsen van rijtjeswoningen. In het onderzoek wordt geconcludeerd dat klassieke rijtjeswoningen, goed voor zo’n 42 procent van de Nederlandse woningvoorraad, bouwkundig beter aanpasbaar zijn dan vaak wordt aangenomen. Verschillende vormen van woningdelen en woningsplitsen, van hospitaverhuur tot het creëren van meerdere zelfstandige woningen, kunnen volgens het onderzoek theoretisch ruimte bieden aan ongeveer 560.000 extra woningzoekenden, zonder nieuwe bouwlocaties aan te snijden.

En die laatste constatering is de essentie van het onderzoek. In plaats van nieuwe uitleglocaties of grootschalige herstructurering, richt woningsplitsing zich op het beter gebruiken van bestaande woningen, verspreid over stad en dorp. “Splitsen en delen werken anders,” zegt Rijksbouwmeester Francesco Veenstra. Het gaat niet om één afgebakend gebied of een vast eindbeeld, maar om kleine ingrepen op veel verschillende plekken.

Veenstra spreekt van “chirurgische ingrepen in bestaande wijken”: aanpassingen die niet wachten op een nieuwe gebiedsvisie of een grootschalig planproces. “Het zijn geen grote masterplannen. Het zijn allemaal kleine beslissingen, telkens opnieuw. Dat vraagt om een andere manier van werken dan we gewend zijn.” Een verbreding van het vakgebied derhalve: gebiedsontwikkeling niet alleen als projectmatige ingreep van buitenaf, maar ook als een doorlopende aanpak van binnenuit, waarbij bestaande woonwijken stap voor stap worden aangepast zodra zich kansen voordoen.

Plaats voor 560.000 woningzoekenden

Maar dat betekent volgens Veenstra niet dat deze vorm van het toevoegen van woningen eenvoudig is. “Het beter benutten van bestaande woningen is geen marginale ingreep, maar heeft een schaal die relevant is voor de landelijke woningopgave.” Het idee van meerdere woningen in één casco is volgens hem niet nieuw. In de jaren zestig bouwden woningcorporaties op grote schaal zogenoemde duplexwoningen: rijtjeshuizen met twee voordeuren in één bouwvolume, bedoeld om schaarse woonruimte efficiënt te benutten. “Dat waren feitelijk twee woningen onder één kap,” zegt hij. Veel van deze duplexen zijn later samengevoegd tot eengezinswoningen. Juist die geschiedenis laat zien hoe flexibel deze woningtypologie is. “Wat ooit als twee woningen is gebouwd en later tot één is gemaakt, kan in principe ook weer worden teruggesplitst als de woonvraag daarom vraagt.”

Veel naoorlogse woningen blijken bouwkundig beter aanpasbaar dan vaak wordt verondersteld, stelt Veenstra. “Die huizen zijn nooit ontworpen om te splitsen, maar blijken het wel te kunnen.” In het onderzoek en in de praktijk ziet hij uiteenlopende varianten terug, variërend van hospitaverhuur en woningdelen tot het daadwerkelijk opdelen van een gezinswoning in twee of drie zelfstandige woningen. Die variatie maakt volgens hem juist duidelijk waarom dit onderwerp relevant is voor gebiedsontwikkeling. “Dit zijn geen uitzonderingen of experimenten op één plek. Het gaat om ingrepen die zich verspreid over bestaande wijken kunnen voordoen, met gevolgen voor gebruik, dichtheid en voorzieningen.” Daarmee raakt woningsplitsing aan klassieke vraagstukken van gebiedsontwikkeling, zoals de draagkracht van buurten, de inrichting van de openbare ruimte en de voorzieningenstructuur.

Structurele aanvulling

De aandacht voor splitsen en delen past volgens Veenstra in een bredere verschuiving in het denken over volkshuisvesting. Niet langer staat alleen nieuwbouw centraal, maar groeit de aandacht voor wat de bestaande woningvoorraad kan bijdragen aan de woonopgave. “We hebben decennialang vooral gekeken naar uitbreiden en toevoegen,” zegt hij. “Nu zie je dat de vraag verschuift naar: wat kunnen we met wat er al staat?” Die verschuiving betekent volgens Veenstra dat ingrepen in bestaande wijken serieuzer worden genomen als structureel onderdeel van het woonbeleid, in plaats van als incidentele oplossing. Splitsen en delen zijn in dat perspectief geen noodmaatregelen, maar manieren om de bestaande stad opnieuw te laten functioneren.

Dat bredere beleidsdenken wordt ook zichtbaar op nationaal niveau. Minister Mona Keijzer stelde tijdens de Dag van de Volkshuisvesting op 8 december dat een belangrijk deel van de woningopgave binnen de bestaande voorraad kan worden gerealiseerd, mits beschikbare instrumenten actief worden ingezet. In de Staat van de Volkshuisvesting 2025 worden woningsplitsing, woningdelen en andere vormen van beter benutten van bestaande woningen expliciet genoemd als structurele aanvulling op nieuwbouw.

Extra werklaag

Voor gebiedsontwikkeling betekent deze verschuiving dat kleinschalige ingrepen nadrukkelijk naast grootschalige projecten komen te staan. Het gaat om een extra werklaag: fijnmazig, doorlopend en gericht op het beter benutten van wat er al staat. Die werkwijze vraagt om een ander handelingsperspectief bij gemeenten, ontwerpers en marktpartijen, die traditioneel zijn georganiseerd rond uitleglocaties en herhaalbare nieuwbouwprocessen. “De sector werkt vooral met een voorspelbaar nieuwbouwmodel,” zegt Veenstra. “Splitsen en delen passen daar niet vanzelfsprekend in, omdat het kleinschaliger is, versnipperd en sterk afhankelijk van bestaande woningtypen.”

Volgens Veenstra wringt dat klassieke model steeds vaker met de realiteit van de woningopgave. Grote gebiedsontwikkelingen vergen lange doorlooptijden, complexe besluitvorming en forse publieke investeringen. Tegelijkertijd speelt een groot deel van de woningvraag zich af binnen bestaande wijken, waar de ruimte fysiek aanwezig is maar niet altijd optimaal wordt benut. “We hebben het vak heel goed georganiseerd rondom nieuwbouw,” zegt hij. “Maar veel van de ruimte zit al in de stad en het dorp zelf. Daar gebeurt relatief weinig mee, terwijl daar juist kansen liggen die sneller en gerichter zijn.”

Structurele aanpak

Splitsen en delen vullen volgens Veenstra precies dat gat. Niet als alternatief voor grootschalige gebiedsontwikkeling, maar als noodzakelijke aanvulling daarop. “Je kunt niet alles oplossen met nieuwe wijken,” zegt hij. “Als je serieus werk wilt maken van wonen, moet je ook kijken naar wat je bestaande voorraad kan dragen.” Het gaat daarbij niet om incidentele projecten, maar om een structurele manier van werken. “Elke keer dat een woning vrijkomt, ontstaat er een beslismoment,” aldus Veenstra. “Houden we hem zoals hij is, of passen we hem aan zodat er meer mensen kunnen wonen? Dat soort vragen moet onderdeel worden van het dagelijks handelen.”

De vraag is volgens Veenstra niet of oude woonvormen moeten terugkeren, maar of de bestaande woningvoorraad opnieuw kan worden ingezet om wijken functionerend en leefbaar te houden. . “We zijn met steeds minder mensen in steeds grotere woningen gaan wonen.” In het verdichtingsdebat ligt de nadruk volgens Veenstra vaak te veel op het aantal woningen, terwijl in de praktijk het aantal bewoners bepalend is voor de vitaliteit van buurten. “Zelfs als je daar woningen splitst of deelt, kom je vaak nog niet terug op het bevolkingsniveau van enkele decennia geleden,” zegt hij. Splitsen en delen draait voor hem dus niet primair om het toevoegen van extra eenheden, maar om het bevorderen van demografische vitaliteit: het aantrekken van meer mensen die voorzieningen kunnen dragen en buurten leefbaar houden. "Demografische vitaliteit is essentieel voor een buurt die niet alleen in termen van aantallen moet groeien, maar ook qua bewoners die bijdragen aan het behoud van voorzieningen en de algehele leefbaarheid.”

Duidelijke randvoorwaarden

Omdat de ingrepen plaatsvinden binnen de bestaande voorraad, ziet Veenstra vooral een grote rol voor woningcorporaties. Zij hebben zicht op mutaties, kennen hun bezit en kunnen splitsen of delen opnemen in hun reguliere afwegingen. “In plaats van een woning automatisch opnieuw te verhuren, kun je bij elke mutatie bekijken of splitsen of delen mogelijk is.” Dat splitsen vaak vergunningplichtig is en daardoor gevoelig voor bezwaarprocedures, erkent Veenstra. “Dat kan remmend werken, maar dat geldt voor vrijwel elke ruimtelijke ingreep.” Volgens hem ligt de sleutel in duidelijke randvoorwaarden vooraf. Veiligheid, geluid, energie en inpassing moeten goed zijn vastgelegd in gemeentelijke regels en beleidskaders, zodat woningsplitsing geen incidentele uitzondering blijft, maar een voorspelbaar en herhaalbaar onderdeel wordt van het lokale woon- en gebiedsbeleid.